內(nèi)戰(zhàn)前的美國(guó)還只是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家。戰(zhàn)后，伴隨著工業(yè)革命和西部大開發(fā)，大批城市勃然興起。作為一個(gè)新興的移民大國(guó)和一個(gè)疆域不斷擴(kuò)展的大國(guó)，美國(guó)城市興起的圖景有別于其他國(guó)家：在荒無(wú)人煙的大地上，迅速崛起一座座新城鎮(zhèn)；人們（主要是移民）不斷涌入這些新城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)變成了大城市；人群在大城市不斷地聚集，最終形成大都會(huì)。1920年，美國(guó)城市人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，開始步入“城市社會(huì)”。

但城市在發(fā)展的同時(shí)陷入墮落，被斥為“最引人注目的失敗”，城市政府也因效率低下和腐敗蔓延被視為“基督世界中最糟糕的政府”。經(jīng)過(guò)進(jìn)步時(shí)代改革，以及此后市政管理的不斷完善與創(chuàng)新，百年后的美國(guó)城市已完全是另一番樣貌。2011年，哈佛教授格萊澤出版新書《城市的勝利》，宣稱“城市是誕生奇跡之所，是人類最偉大的發(fā)明與最美好的希望”。這樣的贊美亦適用于美國(guó)城市。

一個(gè)令人厭惡的“失敗”如何可能演變成“奇跡”誕生之所呢？

白與黑

城市“作為進(jìn)步的焦點(diǎn)”，包含“好”與“壞”兩個(gè)方面。好的一面被稱為“白色之城”，因1893年芝加哥世界博覽會(huì)的五座巨大展館都被漆成耀眼的白色而得名，以表明城市的進(jìn)步、繁華與美麗。壞的一面被稱為“黑暗城市”，因?yàn)槿藗兛吹街ゼ痈绶睒s背后的黑暗。

黑白鮮明的對(duì)比不止發(fā)生在芝加哥，幾乎每一座光鮮亮麗的城市背后，都充斥黑暗與貧窮。扒糞者斯蒂芬斯在對(duì)圣路易斯、費(fèi)城等城市實(shí)地考察后，將這些黑暗與貧窮連同造成黑暗與貧窮的市政腐敗斥之為“城市之恥”。

貧富懸殊是城市的首要恥辱。里斯，一位著名的新聞?dòng)浾?，在?890年出版的名著《另一半怎么生活》中，如實(shí)記錄了那個(gè)年代紐約市貧民窟擁擠、骯臟、混亂的生活狀況。

貧民窟的居民樓里，狹小、陰暗、雜亂無(wú)章的氣息撲面而來(lái)。一家?guī)卓跀D在一個(gè)最多10平方米的房間里，幾乎沒(méi)有家具，沒(méi)有像樣的生活設(shè)施。有的家庭還騰出一個(gè)或幾個(gè)床位租給寄宿客，以賺取微薄的收入補(bǔ)貼家用。有的甚至把一個(gè)床位同時(shí)租給幾個(gè)不同時(shí)段上班的人，一個(gè)起床去上班，另一個(gè)正好下班回來(lái)睡覺。里斯筆下的貧民窟不獨(dú)在紐約市隨處可見，在美國(guó)其他大城市，也都普遍地存在著。

“城市之恥”也突出表現(xiàn)在市政公用設(shè)施的嚴(yán)重匱乏上。城市人口急速膨脹，給公共服務(wù)供給帶來(lái)巨大的壓力。雖然城市政府也提供一些有限的、簡(jiǎn)單的公共服務(wù)，如處理污水、清理垃圾、治安消防等，但城市政府治理能力的增長(zhǎng)顯然跟不上人口需求的增長(zhǎng)。

由于得不到有效治理，城市的“暗河”就這樣在意大利詩(shī)人賈柯查的筆下流出：街道路面糟糕，很少有照明設(shè)施；到處是垃圾和動(dòng)物尸體；窮人們沒(méi)有新鮮的空氣和清潔的水，也沒(méi)有下水道；空氣和飲水被煙囪冒出的黑煙污染，工業(yè)垃圾被直接排放進(jìn)各種水源。

尤為糟糕的是，公共衛(wèi)生服務(wù)的嚴(yán)重匱乏使得各種流行疾病盛行，一個(gè)直接的后果是死亡率（特別是兒童死亡率）居高不下。1888年的紐約市，5歲以下兒童的死亡率是每1千人139；到1910年，美國(guó)嬰兒的死亡率是每1千人126，而同一時(shí)期英國(guó)的數(shù)值是106。

城市老板

對(duì)于城市的“臟、亂、差”得不到有效治理，進(jìn)步人士把矛頭指向了“城市老板”及其所代表的“政治機(jī)器”。

所謂“城市老板”，指通過(guò)控制黨派機(jī)器來(lái)操縱競(jìng)選、恩賜官職，進(jìn)而把持市政的職業(yè)政客。他們自身大多不出任顯要公職，而是通過(guò)黨派機(jī)器在幕后發(fā)號(hào)施令，因而被稱為“城市老板”。

城市老板視從政為做生意，以權(quán)謀私是正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，因而，城市政府的唯一功能就是創(chuàng)造貪污受賄的機(jī)會(huì)?；蛟S沒(méi)有哪個(gè)政客能像特威德那樣堪稱城市老板的經(jīng)典楷模。100多年來(lái)，特威德及其控制的政治機(jī)器“坦慕尼協(xié)會(huì)”一直被視為政治操縱和市政腐敗的代名詞。

特威德于19世紀(jì)60年代初成為坦慕尼協(xié)會(huì)的首領(lǐng)，該協(xié)會(huì)的成員一度同時(shí)占據(jù)紐約市長(zhǎng)和三個(gè)最重要的市法官職位，以及其他所有民選官員的職位。在隨后的十幾年里，他操縱了紐約市乃至紐約州所有官員的任命。他在控制紐約期間，通過(guò)虛報(bào)賬目等形式，共貪污騙取數(shù)以億計(jì)的政府公共資金。盡管特威德在進(jìn)步時(shí)代到來(lái)之前就已死亡，但坦慕尼協(xié)會(huì)一直持續(xù)地影響著紐約市政。在其他城市，也寄生著大大小小的特威德們及其控制下的政治機(jī)器。正是由于城市老板的普遍存在，美國(guó)城市政府中的各種行賄受賄、假公濟(jì)私、貪污腐化才蔚然成風(fēng)。

城市老板之所以肆無(wú)忌憚，并非“某些壞人道德敗壞的偶然事件”，而是當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的必然結(jié)果。首先，“政黨分肥制”充當(dāng)了孕育城市老板的政治溫床。19世紀(jì)80年代，各大城市的市政基本被兩大政黨控制著，政黨的權(quán)力又高度集中在黨魁手中。為在選舉中勝出，黨魁們必須向城市選民做出承諾，比如提供或者提高公共福利，有的甚至直接用現(xiàn)金交換選民手中的選票。一旦獲選，黨魁們就將政府職位視為本黨的戰(zhàn)利品，在黨內(nèi)進(jìn)行分配，形成一種有悖于民主原則的寡頭政治機(jī)器。

開國(guó)之父?jìng)儧](méi)有預(yù)見到城市將會(huì)在國(guó)家政治生活中發(fā)揮重要作用，因而沒(méi)有留下對(duì)市政體制的精心設(shè)計(jì)。在傳統(tǒng)的“守夜人政府”理念影響下，美國(guó)大多數(shù)城市流行一種弱市長(zhǎng)-議會(huì)制的城市政體。在這種體制下，市長(zhǎng)缺乏充足的行政權(quán)，無(wú)法對(duì)城市進(jìn)行強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理。以紐約市為例，19世紀(jì)60年代后期，全市有四個(gè)不同的部門有權(quán)剖開城市街道，但沒(méi)有明確規(guī)定哪個(gè)部門負(fù)責(zé)重新鋪設(shè)街道。

隨著城市化進(jìn)程的加速，城市政府無(wú)力向市民提供有效的公共服務(wù)，面對(duì)壓力，不得不以一種悖論的方式來(lái)籌集公共資金。以特許權(quán)為例，不放開就沒(méi)法吸引私人資本參與到城市建設(shè)中來(lái)；放開特許權(quán)就沒(méi)法避免權(quán)錢交易。斯蒂芬斯在其《城市之恥》中揭露說(shuō)，費(fèi)城、紐約、芝加哥等城市都存在濫用有軌電車特許權(quán)的現(xiàn)象；官員和商人聯(lián)合起來(lái)，不但操縱普通股價(jià)格，還設(shè)立修建電車軌道的建筑企業(yè)，讓自己獲得超額回報(bào)，并在電車沿線的不動(dòng)產(chǎn)上投機(jī)。

新移民也用手中的選票支撐起城市老板的政治舞臺(tái)。作為一個(gè)移民國(guó)家，美國(guó)的城市化與移民的涌入是一個(gè)不能割裂開來(lái)各自成篇的故事。移民通常被喻為“從各國(guó)的悲慘民眾中抽選出來(lái)的”代表，他們?nèi)币律偈?、沒(méi)有工作、沒(méi)有身份、沒(méi)有歸屬感，有的甚至掙扎在死亡線上。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，改革者基本上是荒唐的，比如呼吁禁用童工、要求婦女權(quán)利等；而城市老板則點(diǎn)燃了他們的希望之光，給他們提供一些最基本的實(shí)惠，如快速入籍、獲得工資和福利等。

城市老板明白移民的需要，并成功地?fù)Q取了他們手中的選票，從而開辟了更為廣闊的政治空間。

市政改革

城市是各種政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題暴露最集中的地方，也因此成為進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地和主戰(zhàn)場(chǎng)。

1871年，紐約的城市老板特威德貪污案曝光，揭開市政改革運(yùn)動(dòng)的序幕。此后，基于各大城市形形色色的改革活動(dòng)，美國(guó)市政體制實(shí)現(xiàn)了重大發(fā)展和創(chuàng)新，較大程度上洗刷了“城市之恥”。

鑒于城市老板和政治機(jī)器把持下的城市政府無(wú)能、低效、腐敗，市政改革運(yùn)動(dòng)的矛頭首先指向城市老板及其政治機(jī)器。改革者高舉政治行政二分的旗幟，要求黨政分開，以期摧毀政治和財(cái)富之間的聯(lián)盟，進(jìn)而擺脫政治機(jī)器對(duì)市政的控制。這一時(shí)期，相繼涌現(xiàn)各種社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)，如扒糞運(yùn)動(dòng)、社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)、公民聯(lián)盟運(yùn)動(dòng)等，為摧毀城市政治機(jī)器提供了良好輿論環(huán)境和實(shí)踐基礎(chǔ)。

進(jìn)入20世紀(jì)初期，在經(jīng)歷了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮之后，隨著底層群體的組織加強(qiáng)和覺悟，城市政治機(jī)器的尋租空間大為萎縮，政客們開始把施政綱領(lǐng)轉(zhuǎn)移到對(duì)底層階級(jí)有利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革上來(lái)，同時(shí)以一種相對(duì)公平的辦法幫助各族裔的代表進(jìn)入公共機(jī)關(guān)。由此，一些更加民主、更有效率、更負(fù)責(zé)任的市政體制開始走上歷史舞臺(tái)。

市政改革的目標(biāo)是凈化政治，建立理性、高效和負(fù)責(zé)任的政府，為達(dá)此目標(biāo)，改革者們于1894年成立“全國(guó)市政聯(lián)盟”。在這一組織推動(dòng)下，掀起市政改革的高潮。1880年，紐約的布魯克林率先采用“強(qiáng)市長(zhǎng)型”市政體制，此后，全國(guó)市政聯(lián)盟通過(guò)了第一個(gè)城市憲章范本，提出推廣強(qiáng)市長(zhǎng)制，將行政權(quán)力集中在經(jīng)選舉產(chǎn)生的市長(zhǎng)手中，給予市長(zhǎng)人事任免權(quán)和控制城市管理各部門的權(quán)力，以期杜絕城市老板操縱市政的現(xiàn)象。

鑒于強(qiáng)市長(zhǎng)體制的固有局限，另一些改革者則嘗試建立類似委員會(huì)制的城市管理體制。得克薩斯州的葛爾維斯頓市是第一個(gè)推行城市委員會(huì)制的城市。1900年，該市遭受嚴(yán)重的颶風(fēng)與海嘯襲擊。面對(duì)救災(zāi)重任，傳統(tǒng)的城市管理體制束手無(wú)策。于是，該市組建了救災(zāi)五人委員會(huì)，將市政事務(wù)分成四塊，每位委員負(fù)責(zé)一塊，第五位委員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。這高效重建了城市的基礎(chǔ)設(shè)施并降低了城市的負(fù)債，從而引起各地關(guān)注與效仿。不過(guò)由于委員會(huì)權(quán)力分散，也不適應(yīng)專業(yè)化管理，不能很好發(fā)揮政府職能，為提高行政效率，作為“市政改革的最新口號(hào)”的“城市經(jīng)理制”應(yīng)運(yùn)而生。

弗吉尼亞州的斯湯頓市是勇嘗城市經(jīng)理制頭啖湯的先鋒。1908年，該市決定聘用一名“總經(jīng)理”全權(quán)負(fù)責(zé)城市行政事務(wù)，以克服原有體制下各市政部門群龍無(wú)首、管理混亂的弊端。此后，“城市經(jīng)理制之父”蔡爾斯對(duì)斯湯頓經(jīng)驗(yàn)加以理論概括與提煉，提出完整的城市經(jīng)理制方案。由于其將鮮明的企業(yè)化、專家化、科學(xué)化管理特色融合，城市經(jīng)理制一經(jīng)問(wèn)世，就顯示出強(qiáng)大的生命力，并深受改革者推崇。

在今天的美國(guó)，強(qiáng)市長(zhǎng)制通常為大城市所沿襲，中等城市則普遍采用城市經(jīng)理制，委員會(huì)制則常見于小城市乃至于社區(qū)。不管哪種體制，它們都在一定的歷史時(shí)期適應(yīng)了城市的發(fā)展需要，有效地改善了市政管理，因而顯示出頑強(qiáng)的活力。它們的產(chǎn)生與發(fā)展，充分體現(xiàn)了美國(guó)人勇于改革的精神，也適應(yīng)了現(xiàn)代城市民主管理、科學(xué)管理、依法管理的要求，因而對(duì)其他國(guó)家城市的發(fā)展具有十分重要的借鑒意義。

顏昌武為暨南大學(xué)行政管理學(xué)系副教授、劉亞平為中山大學(xué)行政管理學(xué)系教授