內(nèi)戰(zhàn)前的美國還只是一個農(nóng)業(yè)國家。戰(zhàn)后,伴隨著工業(yè)革命和西部大開發(fā),大批城市勃然興起。作為一個新興的移民大國和一個疆域不斷擴展的大國,美國城市興起的圖景有別于其他國家:在荒無人煙的大地上,迅速崛起一座座新城鎮(zhèn);人們(主要是移民)不斷涌入這些新城鎮(zhèn),小城鎮(zhèn)變成了大城市;人群在大城市不斷地聚集,最終形成大都會。1920年,美國城市人口首次超過農(nóng)村人口,開始步入“城市社會”。
但城市在發(fā)展的同時陷入墮落,被斥為“最引人注目的失敗”,城市政府也因效率低下和腐敗蔓延被視為“基督世界中最糟糕的政府”。經(jīng)過進步時代改革,以及此后市政管理的不斷完善與創(chuàng)新,百年后的美國城市已完全是另一番樣貌。2011年,哈佛教授格萊澤出版新書《城市的勝利》,宣稱“城市是誕生奇跡之所,是人類最偉大的發(fā)明與最美好的希望”。這樣的贊美亦適用于美國城市。
一個令人厭惡的“失敗”如何可能演變成“奇跡”誕生之所呢?
城市“作為進步的焦點”,包含“好”與“壞”兩個方面。好的一面被稱為“白色之城”,因1893年芝加哥世界博覽會的五座巨大展館都被漆成耀眼的白色而得名,以表明城市的進步、繁華與美麗。壞的一面被稱為“黑暗城市”,因為人們看到芝加哥繁榮背后的黑暗。
黑白鮮明的對比不止發(fā)生在芝加哥,幾乎每一座光鮮亮麗的城市背后,都充斥黑暗與貧窮。扒糞者斯蒂芬斯在對圣路易斯、費城等城市實地考察后,將這些黑暗與貧窮連同造成黑暗與貧窮的市政腐敗斥之為“城市之恥”。
貧富懸殊是城市的首要恥辱。里斯,一位著名的新聞記者,在其1890年出版的名著《另一半怎么生活》中,如實記錄了那個年代紐約市貧民窟擁擠、骯臟、混亂的生活狀況。
貧民窟的居民樓里,狹小、陰暗、雜亂無章的氣息撲面而來。一家?guī)卓跀D在一個最多10平方米的房間里,幾乎沒有家具,沒有像樣的生活設(shè)施。有的家庭還騰出一個或幾個床位租給寄宿客,以賺取微薄的收入補貼家用。有的甚至把一個床位同時租給幾個不同時段上班的人,一個起床去上班,另一個正好下班回來睡覺。里斯筆下的貧民窟不獨在紐約市隨處可見,在美國其他大城市,也都普遍地存在著。
“城市之恥”也突出表現(xiàn)在市政公用設(shè)施的嚴重匱乏上。城市人口急速膨脹,給公共服務供給帶來巨大的壓力。雖然城市政府也提供一些有限的、簡單的公共服務,如處理污水、清理垃圾、治安消防等,但城市政府治理能力的增長顯然跟不上人口需求的增長。
由于得不到有效治理,城市的“暗河”就這樣在意大利詩人賈柯查的筆下流出:街道路面糟糕,很少有照明設(shè)施;到處是垃圾和動物尸體;窮人們沒有新鮮的空氣和清潔的水,也沒有下水道;空氣和飲水被煙囪冒出的黑煙污染,工業(yè)垃圾被直接排放進各種水源。
尤為糟糕的是,公共衛(wèi)生服務的嚴重匱乏使得各種流行疾病盛行,一個直接的后果是死亡率(特別是兒童死亡率)居高不下。1888年的紐約市,5歲以下兒童的死亡率是每1千人139;到1910年,美國嬰兒的死亡率是每1千人126,而同一時期英國的數(shù)值是106。
對于城市的“臟、亂、差”得不到有效治理,進步人士把矛頭指向了“城市老板”及其所代表的“政治機器”。
所謂“城市老板”,指通過控制黨派機器來操縱競選、恩賜官職,進而把持市政的職業(yè)政客。他們自身大多不出任顯要公職,而是通過黨派機器在幕后發(fā)號施令,因而被稱為“城市老板”。
城市老板視從政為做生意,以權(quán)謀私是正當?shù)慕?jīng)營活動,因而,城市政府的唯一功能就是創(chuàng)造貪污受賄的機會?;蛟S沒有哪個政客能像特威德那樣堪稱城市老板的經(jīng)典楷模。100多年來,特威德及其控制的政治機器“坦慕尼協(xié)會”一直被視為政治操縱和市政腐敗的代名詞。
特威德于19世紀60年代初成為坦慕尼協(xié)會的首領(lǐng),該協(xié)會的成員一度同時占據(jù)紐約市長和三個最重要的市法官職位,以及其他所有民選官員的職位。在隨后的十幾年里,他操縱了紐約市乃至紐約州所有官員的任命。他在控制紐約期間,通過虛報賬目等形式,共貪污騙取數(shù)以億計的政府公共資金。盡管特威德在進步時代到來之前就已死亡,但坦慕尼協(xié)會一直持續(xù)地影響著紐約市政。在其他城市,也寄生著大大小小的特威德們及其控制下的政治機器。正是由于城市老板的普遍存在,美國城市政府中的各種行賄受賄、假公濟私、貪污腐化才蔚然成風。
城市老板之所以肆無忌憚,并非“某些壞人道德敗壞的偶然事件”,而是當時的政治經(jīng)濟社會環(huán)境的必然結(jié)果。首先,“政黨分肥制”充當了孕育城市老板的政治溫床。19世紀80年代,各大城市的市政基本被兩大政黨控制著,政黨的權(quán)力又高度集中在黨魁手中。為在選舉中勝出,黨魁們必須向城市選民做出承諾,比如提供或者提高公共福利,有的甚至直接用現(xiàn)金交換選民手中的選票。一旦獲選,黨魁們就將政府職位視為本黨的戰(zhàn)利品,在黨內(nèi)進行分配,形成一種有悖于民主原則的寡頭政治機器。
開國之父們沒有預見到城市將會在國家政治生活中發(fā)揮重要作用,因而沒有留下對市政體制的精心設(shè)計。在傳統(tǒng)的“守夜人政府”理念影響下,美國大多數(shù)城市流行一種弱市長-議會制的城市政體。在這種體制下,市長缺乏充足的行政權(quán),無法對城市進行強有力的統(tǒng)一管理。以紐約市為例,19世紀60年代后期,全市有四個不同的部門有權(quán)剖開城市街道,但沒有明確規(guī)定哪個部門負責重新鋪設(shè)街道。
隨著城市化進程的加速,城市政府無力向市民提供有效的公共服務,面對壓力,不得不以一種悖論的方式來籌集公共資金。以特許權(quán)為例,不放開就沒法吸引私人資本參與到城市建設(shè)中來;放開特許權(quán)就沒法避免權(quán)錢交易。斯蒂芬斯在其《城市之恥》中揭露說,費城、紐約、芝加哥等城市都存在濫用有軌電車特許權(quán)的現(xiàn)象;官員和商人聯(lián)合起來,不但操縱普通股價格,還設(shè)立修建電車軌道的建筑企業(yè),讓自己獲得超額回報,并在電車沿線的不動產(chǎn)上投機。
新移民也用手中的選票支撐起城市老板的政治舞臺。作為一個移民國家,美國的城市化與移民的涌入是一個不能割裂開來各自成篇的故事。移民通常被喻為“從各國的悲慘民眾中抽選出來的”代表,他們?nèi)币律偈?、沒有工作、沒有身份、沒有歸屬感,有的甚至掙扎在死亡線上。對他們來說,改革者基本上是荒唐的,比如呼吁禁用童工、要求婦女權(quán)利等;而城市老板則點燃了他們的希望之光,給他們提供一些最基本的實惠,如快速入籍、獲得工資和福利等。
城市老板明白移民的需要,并成功地換取了他們手中的選票,從而開辟了更為廣闊的政治空間。
城市是各種政治經(jīng)濟社會問題暴露最集中的地方,也因此成為進步運動的發(fā)源地和主戰(zhàn)場。
1871年,紐約的城市老板特威德貪污案曝光,揭開市政改革運動的序幕。此后,基于各大城市形形色色的改革活動,美國市政體制實現(xiàn)了重大發(fā)展和創(chuàng)新,較大程度上洗刷了“城市之恥”。
鑒于城市老板和政治機器把持下的城市政府無能、低效、腐敗,市政改革運動的矛頭首先指向城市老板及其政治機器。改革者高舉政治行政二分的旗幟,要求黨政分開,以期摧毀政治和財富之間的聯(lián)盟,進而擺脫政治機器對市政的控制。這一時期,相繼涌現(xiàn)各種社會改革運動,如扒糞運動、社區(qū)改良運動、公民聯(lián)盟運動等,為摧毀城市政治機器提供了良好輿論環(huán)境和實踐基礎(chǔ)。
進入20世紀初期,在經(jīng)歷了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮之后,隨著底層群體的組織加強和覺悟,城市政治機器的尋租空間大為萎縮,政客們開始把施政綱領(lǐng)轉(zhuǎn)移到對底層階級有利的社會經(jīng)濟改革上來,同時以一種相對公平的辦法幫助各族裔的代表進入公共機關(guān)。由此,一些更加民主、更有效率、更負責任的市政體制開始走上歷史舞臺。
市政改革的目標是凈化政治,建立理性、高效和負責任的政府,為達此目標,改革者們于1894年成立“全國市政聯(lián)盟”。在這一組織推動下,掀起市政改革的高潮。1880年,紐約的布魯克林率先采用“強市長型”市政體制,此后,全國市政聯(lián)盟通過了第一個城市憲章范本,提出推廣強市長制,將行政權(quán)力集中在經(jīng)選舉產(chǎn)生的市長手中,給予市長人事任免權(quán)和控制城市管理各部門的權(quán)力,以期杜絕城市老板操縱市政的現(xiàn)象。
鑒于強市長體制的固有局限,另一些改革者則嘗試建立類似委員會制的城市管理體制。得克薩斯州的葛爾維斯頓市是第一個推行城市委員會制的城市。1900年,該市遭受嚴重的颶風與海嘯襲擊。面對救災重任,傳統(tǒng)的城市管理體制束手無策。于是,該市組建了救災五人委員會,將市政事務分成四塊,每位委員負責一塊,第五位委員負責協(xié)調(diào)。這高效重建了城市的基礎(chǔ)設(shè)施并降低了城市的負債,從而引起各地關(guān)注與效仿。不過由于委員會權(quán)力分散,也不適應專業(yè)化管理,不能很好發(fā)揮政府職能,為提高行政效率,作為“市政改革的最新口號”的“城市經(jīng)理制”應運而生。
弗吉尼亞州的斯湯頓市是勇嘗城市經(jīng)理制頭啖湯的先鋒。1908年,該市決定聘用一名“總經(jīng)理”全權(quán)負責城市行政事務,以克服原有體制下各市政部門群龍無首、管理混亂的弊端。此后,“城市經(jīng)理制之父”蔡爾斯對斯湯頓經(jīng)驗加以理論概括與提煉,提出完整的城市經(jīng)理制方案。由于其將鮮明的企業(yè)化、專家化、科學化管理特色融合,城市經(jīng)理制一經(jīng)問世,就顯示出強大的生命力,并深受改革者推崇。
在今天的美國,強市長制通常為大城市所沿襲,中等城市則普遍采用城市經(jīng)理制,委員會制則常見于小城市乃至于社區(qū)。不管哪種體制,它們都在一定的歷史時期適應了城市的發(fā)展需要,有效地改善了市政管理,因而顯示出頑強的活力。它們的產(chǎn)生與發(fā)展,充分體現(xiàn)了美國人勇于改革的精神,也適應了現(xiàn)代城市民主管理、科學管理、依法管理的要求,因而對其他國家城市的發(fā)展具有十分重要的借鑒意義。
顏昌武為暨南大學行政管理學系副教授、劉亞平為中山大學行政管理學系教授