近年來，城鎮(zhèn)化問題再次成為中央決策者和公眾關注的熱點。由于其中確實涉及城鄉(xiāng)居民等各主體的利益關系，長期以來，擔心利益格局調整阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的聲音充斥媒體，也在影響決策的進程。

一個普遍的看法是，城鎮(zhèn)化必須要面對數(shù)十年來日益固化的利益格局。然而，在城鎮(zhèn)化進程之中，利益結構調整同樣也有很多可以釋放的紅利。

在大的利益格局很難調整的前提下，城鎮(zhèn)化的推進路徑可以考慮先易后難，逐步釋放已經(jīng)為數(shù)不多的改革紅利，盡快形成新的有利于深化改革的利益格局。

戶籍改革是繞不過的“坎”

首當其沖的是戶籍管理制度改革。戶籍管理制度改革是城鎮(zhèn)化繞不過去的“坎”，也是當前有限的在既定利益格局下向廣泛大眾釋放利好的機會。

城鎮(zhèn)化發(fā)展到2030年，如果經(jīng)濟增長能夠保持在6-8個百分點之間，可涉及4億-5億農(nóng)民（其中存量2.5億，增量2億多），以及上億的城鎮(zhèn)間流動就業(yè)人口。如果通過戶籍改革和外來人口市民化政策能解決他們在就業(yè)所在城鎮(zhèn)的基本公共服務和落戶問題，會增加這些人對中央政府推進城鎮(zhèn)化改革政策發(fā)自內心的支持。

改革戶籍管理制度的難點除了面臨城鎮(zhèn)戶籍居民既有福利結構的挑戰(zhàn)，也要面臨一批政府管理者和城鎮(zhèn)精英的話語權挑戰(zhàn)。

我們要注意到，中國的戶籍管理原來面臨的是城鄉(xiāng)二元關系，現(xiàn)在演化成區(qū)域之間的關系。也就是說原來是農(nóng)民進城的矛盾，現(xiàn)在則是外地農(nóng)民和外來城鎮(zhèn)人口與當?shù)貞艏用竦拿?。區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差別演變成公共服務的差別，當各種城市的福利固化在戶籍居民身上，就形成了對外來人口的排斥。

因此，戶籍管理制度改革主要是涉及到戶籍人口和外來人口之間的利益結構調整。

戶籍制度改革，也是勢在必行的一項改革內容。長達數(shù)十年的城鄉(xiāng)割裂，積累了諸多社會矛盾，如果一直不去解決，就會變成更深刻的社會矛盾，將會直接影響到經(jīng)濟和社會的發(fā)展及和諧穩(wěn)定。

我想，中央已經(jīng)明確了城鎮(zhèn)化改革以人為本的基本思路，關鍵在于如何落實。如果抓住當前推進城鎮(zhèn)化的改革時機，釋放戶籍制度改革可能給上億的外來人口帶來的紅利，雖然有阻力，但是利大于弊，關鍵是操作路徑要清晰，手段要明確。

土地改革還權集體

其次是城鄉(xiāng)土地管理制度改革。在既有的中國城市發(fā)展路徑中，主要模式是可以低價拿地。工業(yè)用地和開發(fā)用地的低價拿地，解決了城市政府的預算內收入增長和建設開發(fā)資金源源不斷的供給。如果把這條路堵住了，地方失去了土地出讓金來源，地方政府就可能面臨崩盤的風險。在現(xiàn)行的土地制度下，土地財政對于土地出讓的過度依賴，會導致城市一直處于粗放型發(fā)展模式。道理如下：

中國的城市發(fā)展模式在很大程度上是政府推動的。政府通過招商引資帶動工業(yè)投資增長，來解決預算內財政收入的增長，保持政府行政開支的運轉，就是所謂的?！俺燥堌斦?。

但是，因為各地在招商引資的過程中，競爭激烈，誰降低成本，誰招商的成功概率就大。這就意味著需要降低出讓金，甚至零地價，而且拆遷成本、基礎設施成本還需要政府來負擔，甚至企業(yè)進入之后，政府還要給幾年之內的退稅作為優(yōu)惠。

實際上，這種招商引資的成本已經(jīng)是負支出，已經(jīng)成為地方政府的老大難。但是為了所謂的政績和預算內財政的需要，各級城鎮(zhèn)政府還在強力維持。為了彌補這塊政府財力的虧空，只能通過房地產(chǎn)開發(fā)來賣地，賣的地越多，土地出讓金就越多，這塊收益大于工業(yè)出讓的成本。因此推動政府的另一塊利益就是為了獲取更高的土地出讓金，彌補工業(yè)招商的負支出，同時還有足夠的資金來維持城市基礎設施的建設。

問題在于，房地產(chǎn)開發(fā)由于土地出讓金過高，成本上升，并且房價上漲已經(jīng)影響到消費者的承受能力，顯然不可持續(xù)。繼續(xù)按照原有的方式進行招商引資，面臨經(jīng)濟和社會成本的攀升，使得政府招商引資的難度也在大大增加，因此也就直接影響到未來的工業(yè)發(fā)展。

我們在和地方政府官員交流的時候，談到招商引資，已經(jīng)成為當前城市工作的一大難題。實際上，中國世界工廠的形成也基本依賴于中國工業(yè)的用地成本低下。如果在這種狀況下，繼續(xù)按照原有的模式招商引資，成本的抬升會大大降低了工業(yè)的競爭力。

那么，如何化解當前工業(yè)招商引資的困境？可以通過土地管理制度改革，發(fā)揮集體建設用地的作用，把工業(yè)招商引資的發(fā)展權交給農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織，在集體建設用地上發(fā)展工業(yè)，城市政府就可以大大減少開發(fā)成本，也減少征地拆遷引發(fā)的社會矛盾。

實際上，現(xiàn)在全國一些地區(qū)有一些在集體建設用地上，由農(nóng)民開發(fā)的工業(yè)園區(qū)，管理得非常好，資源配置極其合理，這些工業(yè)園區(qū)成本很低，不用拆遷，也不用補償，可以很好地推動當?shù)氐墓I(yè)發(fā)展。其實上世紀80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成功經(jīng)驗，靠的就是低勞動力成本和廉價土地，珠三角、長三角地區(qū)之所以有現(xiàn)今的成果，正是因為它們的用地成本特別低。

如果在農(nóng)村集體建設用地上發(fā)展工業(yè)園區(qū)的模式得到推廣，就可以繼續(xù)向工業(yè)發(fā)展提供低成本空間。當前中國工業(yè)勞動力、環(huán)境成本都已大幅度增加。目前勞動力成本已高出東南亞和南亞國家一倍以上。環(huán)境成本也是嚴重問題，相當一部分工業(yè)企業(yè)包括重化企業(yè)幾乎都被城市居民排斥，有的已經(jīng)引發(fā)了嚴重的社會矛盾和大規(guī)模的群體性事件。

從國際發(fā)展規(guī)律來看，城市發(fā)展到一定程度的時候，工業(yè)要遠離城市，落戶到遠郊區(qū)。現(xiàn)在政府推動的工業(yè)化模式，需要承擔極高的社會成本。如果把開發(fā)權交還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，他們就能直接和企業(yè)談判，政府只要通過規(guī)劃對用地性質以及環(huán)保等問題作出明確的規(guī)定和限制即可，把自己從直接參與招商、征地拆遷的困境中解脫出來。

上世紀80年代，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是通過這種模式發(fā)展起來的。只不過后來各類城市把工業(yè)開發(fā)權壟斷之后，政府承擔了這塊的成本。30年后的今天，當拆遷難度越來越大，工業(yè)用地對于地方政府已經(jīng)是嚴重的雞肋，食之無味，棄之不舍。如果把這塊利益釋放出來交給遠郊區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，政府再加以規(guī)劃約束，就可以減輕政府很大一塊負擔。那么這種低成本工業(yè)發(fā)展狀態(tài)至少還可以維持10年-20年。

總之，在集體土地上推進工業(yè)區(qū)建設，可以使得利好釋放給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，既減輕了政府負擔，又維持低成本發(fā)展了工業(yè)，還可以使得土地利用效率得到提高，可以獲得多贏的利益格局。

行政改革創(chuàng)造發(fā)展機會

另外，在城鎮(zhèn)化過程中，通過推進城鎮(zhèn)間行政管理體制改革，向中小城市和部分小城鎮(zhèn)下放權限、實施財稅改革等方式，釋放利好。

在國際上，城市的發(fā)展也是一種市場機制，城市之間可以獲得平等的發(fā)展機會。但在中國，城市是一個行政區(qū)，是有等級的，上級管理下級，資源隨著行政級別往上走。雖然分稅制到省和地級市，但省以下的縣鎮(zhèn)和上級政府之間的關系，還存在著包干和財政上繳體制，甚至土地出讓的收益也要上交。中央計劃分配中最有價值的土地指標大量被高等級城市截留。隨著不同等級的城市獲取資源的能力不同，也導致了城市間、城鎮(zhèn)間資源配置和公共服務水平差別拉大。

在沿海發(fā)達省份，一個年收入十幾億元的特大鎮(zhèn)的政府，本級財政只能留十分之一，剩下90%要交到上級，所以城市等級越高，城市政府資金來源越多，城市基礎設施投入能力越強，城市建設得越漂亮。

因此，一般意義上，城市發(fā)展的水平和差距是隨著城市的等級而變化，越下級的城市政府發(fā)展得越差。

中國目前有2萬多個建制鎮(zhèn)，1000多個縣城，還有幾百個中小城市。特大城市和各類高等級城市發(fā)展中已經(jīng)面臨著人口膨脹的壓力，而且發(fā)展得越快對外來人口的公用服務承受能力越差。在這種情況下，應該充分利用中小城市和小城鎮(zhèn)承載一部分未來城鎮(zhèn)化載體功能。這需要讓這些中小城市釋放更多的活力。這就涉及到要給中小城市和部分小城鎮(zhèn)下放管理權限，弱化城市管理的等級作用，減少行政層級，改革財政管理體制，釋放設市的機會等等。

中小城市的數(shù)量遠遠多于大城市，如果把更多的機會和發(fā)展權釋放給這些城市，既符合未來城鎮(zhèn)化改革中增強中小城市活力的方向，也會給這些城市的居民帶來更多的福祉。

中國的改革走到今天，到處都是深水區(qū)?？梢葬尫诺睦貌皇呛芏嗔?，但上述幾項改革仍存在有限釋放紅利的空間。改革要講究方法論，要先易后難，更要善于通過調整利益關系，獲取更多的利益主體對于改革的認同和支持，盡快形成推動改革的利益共同體。我相信，由中央自上而下地推動各項改革，如果抓住利益釋放的紅利，獲得農(nóng)民、外來人口、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和中小城市、小城鎮(zhèn)的支持，將會使改革進行得更為順暢，阻力會大大降低。

當然，這是長期的過程。我們也不能指望所有的改革在一夜之間成功。國外花幾百年時間積累起來的城市化矛盾，中國才經(jīng)歷了30年的發(fā)展，不可能一蹴而就解決。問題是，如何打好改革的攻堅戰(zhàn)，當前最重要的是逐步釋放利益紅利，調動更多的主體參與到改革大業(yè)中來，才能使改革按照十八大提出的既定目標穩(wěn)步推進。

作者為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任