近年來，城鎮(zhèn)化問題再次成為中央決策者和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。由于其中確實(shí)涉及城鄉(xiāng)居民等各主體的利益關(guān)系，長期以來，擔(dān)心利益格局調(diào)整阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的聲音充斥媒體，也在影響決策的進(jìn)程。

一個(gè)普遍的看法是，城鎮(zhèn)化必須要面對(duì)數(shù)十年來日益固化的利益格局。然而，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，利益結(jié)構(gòu)調(diào)整同樣也有很多可以釋放的紅利。

在大的利益格局很難調(diào)整的前提下，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑可以考慮先易后難，逐步釋放已經(jīng)為數(shù)不多的改革紅利，盡快形成新的有利于深化改革的利益格局。

戶籍改革是繞不過的“坎”

首當(dāng)其沖的是戶籍管理制度改革。戶籍管理制度改革是城鎮(zhèn)化繞不過去的“坎”，也是當(dāng)前有限的在既定利益格局下向廣泛大眾釋放利好的機(jī)會(huì)。

城鎮(zhèn)化發(fā)展到2030年，如果經(jīng)濟(jì)增長能夠保持在6-8個(gè)百分點(diǎn)之間，可涉及4億-5億農(nóng)民（其中存量2.5億，增量2億多），以及上億的城鎮(zhèn)間流動(dòng)就業(yè)人口。如果通過戶籍改革和外來人口市民化政策能解決他們?cè)诰蜆I(yè)所在城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)和落戶問題，會(huì)增加這些人對(duì)中央政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革政策發(fā)自內(nèi)心的支持。

改革戶籍管理制度的難點(diǎn)除了面臨城鎮(zhèn)戶籍居民既有福利結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)，也要面臨一批政府管理者和城鎮(zhèn)精英的話語權(quán)挑戰(zhàn)。

我們要注意到，中國的戶籍管理原來面臨的是城鄉(xiāng)二元關(guān)系，現(xiàn)在演化成區(qū)域之間的關(guān)系。也就是說原來是農(nóng)民進(jìn)城的矛盾，現(xiàn)在則是外地農(nóng)民和外來城鎮(zhèn)人口與當(dāng)?shù)貞艏用竦拿堋^(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差別演變成公共服務(wù)的差別，當(dāng)各種城市的福利固化在戶籍居民身上，就形成了對(duì)外來人口的排斥。

因此，戶籍管理制度改革主要是涉及到戶籍人口和外來人口之間的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。

戶籍制度改革，也是勢(shì)在必行的一項(xiàng)改革內(nèi)容。長達(dá)數(shù)十年的城鄉(xiāng)割裂，積累了諸多社會(huì)矛盾，如果一直不去解決，就會(huì)變成更深刻的社會(huì)矛盾，將會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展及和諧穩(wěn)定。

我想，中央已經(jīng)明確了城鎮(zhèn)化改革以人為本的基本思路，關(guān)鍵在于如何落實(shí)。如果抓住當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化的改革時(shí)機(jī)，釋放戶籍制度改革可能給上億的外來人口帶來的紅利，雖然有阻力，但是利大于弊，關(guān)鍵是操作路徑要清晰，手段要明確。

土地改革還權(quán)集體

其次是城鄉(xiāng)土地管理制度改革。在既有的中國城市發(fā)展路徑中，主要模式是可以低價(jià)拿地。工業(yè)用地和開發(fā)用地的低價(jià)拿地，解決了城市政府的預(yù)算內(nèi)收入增長和建設(shè)開發(fā)資金源源不斷的供給。如果把這條路堵住了，地方失去了土地出讓金來源，地方政府就可能面臨崩盤的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)行的土地制度下，土地財(cái)政對(duì)于土地出讓的過度依賴，會(huì)導(dǎo)致城市一直處于粗放型發(fā)展模式。道理如下：

中國的城市發(fā)展模式在很大程度上是政府推動(dòng)的。政府通過招商引資帶動(dòng)工業(yè)投資增長，來解決預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的增長，保持政府行政開支的運(yùn)轉(zhuǎn)，就是所謂的?！俺燥堌?cái)政”。

但是，因?yàn)楦鞯卦谡猩桃Y的過程中，競(jìng)爭(zhēng)激烈，誰降低成本，誰招商的成功概率就大。這就意味著需要降低出讓金，甚至零地價(jià)，而且拆遷成本、基礎(chǔ)設(shè)施成本還需要政府來負(fù)擔(dān)，甚至企業(yè)進(jìn)入之后，政府還要給幾年之內(nèi)的退稅作為優(yōu)惠。

實(shí)際上，這種招商引資的成本已經(jīng)是負(fù)支出，已經(jīng)成為地方政府的老大難。但是為了所謂的政績和預(yù)算內(nèi)財(cái)政的需要，各級(jí)城鎮(zhèn)政府還在強(qiáng)力維持。為了彌補(bǔ)這塊政府財(cái)力的虧空，只能通過房地產(chǎn)開發(fā)來賣地，賣的地越多，土地出讓金就越多，這塊收益大于工業(yè)出讓的成本。因此推動(dòng)政府的另一塊利益就是為了獲取更高的土地出讓金，彌補(bǔ)工業(yè)招商的負(fù)支出，同時(shí)還有足夠的資金來維持城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

問題在于，房地產(chǎn)開發(fā)由于土地出讓金過高，成本上升，并且房價(jià)上漲已經(jīng)影響到消費(fèi)者的承受能力，顯然不可持續(xù)。繼續(xù)按照原有的方式進(jìn)行招商引資，面臨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本的攀升，使得政府招商引資的難度也在大大增加，因此也就直接影響到未來的工業(yè)發(fā)展。

我們?cè)诤偷胤秸賳T交流的時(shí)候，談到招商引資，已經(jīng)成為當(dāng)前城市工作的一大難題。實(shí)際上，中國世界工廠的形成也基本依賴于中國工業(yè)的用地成本低下。如果在這種狀況下，繼續(xù)按照原有的模式招商引資，成本的抬升會(huì)大大降低了工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

那么，如何化解當(dāng)前工業(yè)招商引資的困境？可以通過土地管理制度改革，發(fā)揮集體建設(shè)用地的作用，把工業(yè)招商引資的發(fā)展權(quán)交給農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織，在集體建設(shè)用地上發(fā)展工業(yè)，城市政府就可以大大減少開發(fā)成本，也減少征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾。

實(shí)際上，現(xiàn)在全國一些地區(qū)有一些在集體建設(shè)用地上，由農(nóng)民開發(fā)的工業(yè)園區(qū)，管理得非常好，資源配置極其合理，這些工業(yè)園區(qū)成本很低，不用拆遷，也不用補(bǔ)償，可以很好地推動(dòng)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)發(fā)展。其實(shí)上世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)，靠的就是低勞動(dòng)力成本和廉價(jià)土地，珠三角、長三角地區(qū)之所以有現(xiàn)今的成果，正是因?yàn)樗鼈兊挠玫爻杀咎貏e低。

如果在農(nóng)村集體建設(shè)用地上發(fā)展工業(yè)園區(qū)的模式得到推廣，就可以繼續(xù)向工業(yè)發(fā)展提供低成本空間。當(dāng)前中國工業(yè)勞動(dòng)力、環(huán)境成本都已大幅度增加。目前勞動(dòng)力成本已高出東南亞和南亞國家一倍以上。環(huán)境成本也是嚴(yán)重問題，相當(dāng)一部分工業(yè)企業(yè)包括重化企業(yè)幾乎都被城市居民排斥，有的已經(jīng)引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾和大規(guī)模的群體性事件。

從國際發(fā)展規(guī)律來看，城市發(fā)展到一定程度的時(shí)候，工業(yè)要遠(yuǎn)離城市，落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)?，F(xiàn)在政府推動(dòng)的工業(yè)化模式，需要承擔(dān)極高的社會(huì)成本。如果把開發(fā)權(quán)交還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，他們就能直接和企業(yè)談判，政府只要通過規(guī)劃對(duì)用地性質(zhì)以及環(huán)保等問題作出明確的規(guī)定和限制即可，把自己從直接參與招商、征地拆遷的困境中解脫出來。

上世紀(jì)80年代，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是通過這種模式發(fā)展起來的。只不過后來各類城市把工業(yè)開發(fā)權(quán)壟斷之后，政府承擔(dān)了這塊的成本。30年后的今天，當(dāng)拆遷難度越來越大，工業(yè)用地對(duì)于地方政府已經(jīng)是嚴(yán)重的雞肋，食之無味，棄之不舍。如果把這塊利益釋放出來交給遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，政府再加以規(guī)劃約束，就可以減輕政府很大一塊負(fù)擔(dān)。那么這種低成本工業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)至少還可以維持10年-20年。

總之，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)區(qū)建設(shè)，可以使得利好釋放給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，既減輕了政府負(fù)擔(dān)，又維持低成本發(fā)展了工業(yè)，還可以使得土地利用效率得到提高，可以獲得多贏的利益格局。

行政改革創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)

另外，在城鎮(zhèn)化過程中，通過推進(jìn)城鎮(zhèn)間行政管理體制改革，向中小城市和部分小城鎮(zhèn)下放權(quán)限、實(shí)施財(cái)稅改革等方式，釋放利好。

在國際上，城市的發(fā)展也是一種市場(chǎng)機(jī)制，城市之間可以獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。但在中國，城市是一個(gè)行政區(qū)，是有等級(jí)的，上級(jí)管理下級(jí)，資源隨著行政級(jí)別往上走。雖然分稅制到省和地級(jí)市，但省以下的縣鎮(zhèn)和上級(jí)政府之間的關(guān)系，還存在著包干和財(cái)政上繳體制，甚至土地出讓的收益也要上交。中央計(jì)劃分配中最有價(jià)值的土地指標(biāo)大量被高等級(jí)城市截留。隨著不同等級(jí)的城市獲取資源的能力不同，也導(dǎo)致了城市間、城鎮(zhèn)間資源配置和公共服務(wù)水平差別拉大。

在沿海發(fā)達(dá)省份，一個(gè)年收入十幾億元的特大鎮(zhèn)的政府，本級(jí)財(cái)政只能留十分之一，剩下90%要交到上級(jí)，所以城市等級(jí)越高，城市政府資金來源越多，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入能力越強(qiáng)，城市建設(shè)得越漂亮。

因此，一般意義上，城市發(fā)展的水平和差距是隨著城市的等級(jí)而變化，越下級(jí)的城市政府發(fā)展得越差。

中國目前有2萬多個(gè)建制鎮(zhèn)，1000多個(gè)縣城，還有幾百個(gè)中小城市。特大城市和各類高等級(jí)城市發(fā)展中已經(jīng)面臨著人口膨脹的壓力，而且發(fā)展得越快對(duì)外來人口的公用服務(wù)承受能力越差。在這種情況下，應(yīng)該充分利用中小城市和小城鎮(zhèn)承載一部分未來城鎮(zhèn)化載體功能。這需要讓這些中小城市釋放更多的活力。這就涉及到要給中小城市和部分小城鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，弱化城市管理的等級(jí)作用，減少行政層級(jí)，改革財(cái)政管理體制，釋放設(shè)市的機(jī)會(huì)等等。

中小城市的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于大城市，如果把更多的機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)釋放給這些城市，既符合未來城鎮(zhèn)化改革中增強(qiáng)中小城市活力的方向，也會(huì)給這些城市的居民帶來更多的福祉。

中國的改革走到今天，到處都是深水區(qū)。可以釋放的利好不是很多了，但上述幾項(xiàng)改革仍存在有限釋放紅利的空間。改革要講究方法論，要先易后難，更要善于通過調(diào)整利益關(guān)系，獲取更多的利益主體對(duì)于改革的認(rèn)同和支持，盡快形成推動(dòng)改革的利益共同體。我相信，由中央自上而下地推動(dòng)各項(xiàng)改革，如果抓住利益釋放的紅利，獲得農(nóng)民、外來人口、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和中小城市、小城鎮(zhèn)的支持，將會(huì)使改革進(jìn)行得更為順暢，阻力會(huì)大大降低。

當(dāng)然，這是長期的過程。我們也不能指望所有的改革在一夜之間成功。國外花幾百年時(shí)間積累起來的城市化矛盾，中國才經(jīng)歷了30年的發(fā)展，不可能一蹴而就解決。問題是，如何打好改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，當(dāng)前最重要的是逐步釋放利益紅利，調(diào)動(dòng)更多的主體參與到改革大業(yè)中來，才能使改革按照十八大提出的既定目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)。

作者為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任