摘 要：公安邊防部隊(duì)既是承擔(dān)邊境地區(qū)治安行政和刑事司法職能的現(xiàn)役部隊(duì)，又是實(shí)行武裝警察體制和享受解放軍待遇的公安執(zhí)法力量。在和平時(shí)期武裝力量職能不斷拓展的背景之下，公安邊防部隊(duì)著力于遂行多樣化任務(wù)，為維護(hù)邊境地區(qū)的和平穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。目前，公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的法律基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，國家層面的立法還不夠健全，法律規(guī)范的科學(xué)性和可操作性也有待提高。因此應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上改舊立新，以提高公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的效率。

關(guān)鍵詞：多樣化任務(wù)；公安邊防部隊(duì)；法律保障

中圖分類號(hào)：E266 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）10-0118-02

2013年4月16日，國務(wù)院發(fā)布了我國第一部“專題型”國防白皮書，首次對(duì)和平時(shí)期我國武裝力量的多樣化運(yùn)用進(jìn)行系統(tǒng)介紹。其中，白皮書也對(duì)公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)給予高度關(guān)注，提出“公安邊防部隊(duì)是國家部署在邊境沿海地區(qū)和開放口岸的武裝執(zhí)法力量，擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國家主權(quán)、維護(hù)邊境沿海地區(qū)和海上安全穩(wěn)定、口岸出入境秩序等重要職責(zé)，遂行邊境維穩(wěn)、打擊犯罪、應(yīng)急救援、邊防安保等多樣化任務(wù)。”[1]但由于遂行多樣化任務(wù)是公安邊防部隊(duì)在新世紀(jì)新階段的新使命，有關(guān)的法律準(zhǔn)備工作還很不完備，許多相關(guān)的法律問題也沒有形成定論，規(guī)范公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的職責(zé)范圍、行動(dòng)種類、權(quán)利義務(wù)、行動(dòng)規(guī)則等還不夠明確，需要高度重視、深入研究并抓緊解決，以切實(shí)為公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)提供有力的法律支持和法律保障。

一、公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的基本內(nèi)容

列入武警部隊(duì)序列的公安邊防部隊(duì)，是國家部署在沿邊沿海地區(qū)和口岸的一支武裝執(zhí)法力量。它既是承擔(dān)邊境地區(qū)的治安行政和刑事司法職能的現(xiàn)役部隊(duì)，又是實(shí)行武裝警察體制和享受解放軍待遇的公安執(zhí)法力量。其主要職責(zé)包括：沿邊沿海地區(qū)邊防管理；邊境沿海地區(qū)、海上治安管理及漁船民管理；出入境人員、交通運(yùn)輸工具的邊防檢查和監(jiān)護(hù)；毗鄰香港、澳門邊境一線的巡邏警戒，北部灣海上邊界巡邏監(jiān)管。

隨著我國邊境地區(qū)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的交織互動(dòng)，公安邊防部對(duì)遂行多樣化任務(wù)的范圍也不斷拓展。第一，1998年，公安部為及時(shí)準(zhǔn)確地打擊邊境犯罪，維護(hù)邊境地區(qū)的社會(huì)治安，在其頒布的《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》中賦予公安邊防部隊(duì)“三類六種”案件的刑事管轄權(quán)。第二，邊境地區(qū)恐怖主義、分裂主義、極端主義“三股勢(shì)力”威脅上升，重大自然災(zāi)害、安全事故和公共衛(wèi)生事件不斷影響邊境地區(qū)和諧的穩(wěn)定，處置邊境地區(qū)的恐怖襲擊事件、與周邊國家展開反恐演習(xí)、處置邊境地區(qū)的各種突發(fā)事件，進(jìn)行應(yīng)急救援以及邊防安保等被逐步納入公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的范疇。第三，由于我國國際地位的提升以及任務(wù)需要，自2000年開始，我國派出維和警察執(zhí)行聯(lián)合國維和任務(wù)。參與維和的防暴隊(duì)員主要來自公安邊防部隊(duì)，因此公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的地域也從國內(nèi)拓展到了國外。第四，2007年6月9日，國務(wù)院制定《興邊富民行動(dòng)“十一五”規(guī)劃》，提出“發(fā)揮邊防部隊(duì)在邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧幫困、教育宣傳等方面的優(yōu)勢(shì)和作用，廣泛開展軍警民共建活動(dòng)。”[2]因此，公安邊防部隊(duì)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，積極扶貧幫困，支援邊境地區(qū)的科技教育文化衛(wèi)生事業(yè)，進(jìn)一步拓展了公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的范圍。

綜上所述，公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)，是指公安邊防部隊(duì)在和平時(shí)期國家拓展武裝力量運(yùn)用方式的背景下，為更好地履行職責(zé)使命而有組織、有計(jì)劃地參加、承擔(dān)和實(shí)施的具有重要影響的活動(dòng)和任務(wù)的總稱。這些活動(dòng)既是對(duì)公安邊防部隊(duì)職能任務(wù)的豐富和拓展，同時(shí)也是與公安邊防部隊(duì)的雙重屬性以及國家安全問題的綜合性、復(fù)雜性、多變性等特點(diǎn)相適應(yīng)的。因此，深入研究相關(guān)法律問題，為公安邊防部隊(duì)有效應(yīng)對(duì)多種安全威脅、完成多樣化任務(wù)提供重要的法律支撐和保障，是依法治軍、建立完善的中國特色軍事法律法規(guī)體系面臨的一項(xiàng)重大課題。

二、公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的法理依據(jù)

公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)有許多需要研究的新課題，而將其納入法制軌道，為公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)提供法理依據(jù)，是亟待解決的問題。

首先，公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)涉及諸多法律關(guān)系，使得傳統(tǒng)意義上的法律規(guī)范亟待更新和完善。法，既要保持一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，又要保持一定的適應(yīng)性，即法律制定之后也要不斷進(jìn)行修訂，努力與其所調(diào)節(jié)和規(guī)范的社會(huì)生活的復(fù)雜性、多變性和特殊性相適應(yīng)[3]。也就是說，當(dāng)不斷發(fā)展的實(shí)踐需要超越相對(duì)穩(wěn)定的法律，而這種超越是合理且可行的時(shí)候，法律就應(yīng)當(dāng)為實(shí)踐做出改變[4]。公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)由過去的傳統(tǒng)職責(zé)不斷向多個(gè)方向拓展，使得原有的法律規(guī)范已經(jīng)不能很好地回應(yīng)實(shí)踐的需求。因此，公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的性質(zhì)定位、基本原則、法律依據(jù)、武器使用、人權(quán)保障等問題都需要用法律來進(jìn)一步明確。另外，公安邊防部隊(duì)打擊各種暴力恐怖活動(dòng)、遂行安保警戒任務(wù)的啟動(dòng)程序和指揮權(quán)限，參與應(yīng)急救援、支援地方建設(shè)、實(shí)施愛民固邊戰(zhàn)略的法律依據(jù)和法律限度，參與國際維和等涉外任務(wù)的司法管轄等問題也需要新的法律來進(jìn)行規(guī)范。

其次，與公安邊防部隊(duì)的傳統(tǒng)職責(zé)相比，其新拓展的多樣化任務(wù)涉及面更廣、社會(huì)影響更大、不確定因素更多，對(duì)相應(yīng)法理依據(jù)的要求也更為具體。特別是公安邊防部隊(duì)在處理邊境地區(qū)突發(fā)事件，執(zhí)行戒嚴(yán)、反恐、維持社會(huì)穩(wěn)定等任務(wù)時(shí)，往往是各種社會(huì)矛盾、民族矛盾、宗教矛盾、國際矛盾交織，軍事斗爭(zhēng)、政治斗爭(zhēng)、外交斗爭(zhēng)、文化斗爭(zhēng)并存，公安邊防部隊(duì)在很大程度上打的是“政治仗”和“法律仗”。然而，公安邊防部隊(duì)在遂行邊境反恐任務(wù)的過程中，常常遇到職責(zé)權(quán)限劃分、權(quán)利義務(wù)分配、自身安全保護(hù)等法律問題。因此，在反恐活動(dòng)中細(xì)化法律規(guī)定，賦予官兵必要的強(qiáng)制權(quán)，包括檢查權(quán)、搜查權(quán)、臨時(shí)拘留權(quán)、強(qiáng)行驅(qū)散權(quán)等，保證其享有完成任務(wù)的基本權(quán)力。維穩(wěn)任務(wù)特別是平息動(dòng)亂、暴亂和打擊嚴(yán)重暴力犯罪等，公安邊防部隊(duì)官兵需要依法使用武器進(jìn)行自衛(wèi)；搶險(xiǎn)救災(zāi)、邊境安保、國際維和等多樣化任務(wù)，往往情況突發(fā)、危險(xiǎn)性高，隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)人員傷亡，健全的傷殘保險(xiǎn)制度也很重要。因此，應(yīng)當(dāng)不斷細(xì)化法律法規(guī)，建立完善的公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的法律體系，不僅能保障任務(wù)順利完成，也能更好地維護(hù)公安邊防部隊(duì)官兵的合法權(quán)益。

三、公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的立法完善

隨著公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的常態(tài)化，如何搭建起相應(yīng)的法律框架是軍地許多學(xué)者和專家關(guān)注的問題。目前從總體上來看，公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的法律規(guī)范依然相對(duì)薄弱，國家層面的立法還不夠健全，法律規(guī)范的科學(xué)性和可操作性有待提高，某些領(lǐng)域甚至還存在法律空白。因此，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，把公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)納入法制軌道，為其實(shí)施提供明確的法律依據(jù)，提高其行動(dòng)效能，是公安邊防部隊(duì)新時(shí)期新使命的必然要求。

（一）改舊：補(bǔ)充和完善憲法以及相關(guān)法律中的有關(guān)規(guī)定

盡管到目前為止，我們已經(jīng)陸續(xù)制定了一些與公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，但我們還是應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)實(shí)踐中反映出來的具體問題對(duì)既有的法律法規(guī)進(jìn)行整合修改，不斷完善。具體來說包括以下幾個(gè)方面：（1）對(duì)《憲法》第29條和《國防法》第17條的概括性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，明確武裝力量在和平時(shí)期具有遂行多樣化任務(wù)的職能，使得公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)獲得更高層次的法律支持。（2）對(duì)《中華人民共和國武裝警察法》、《中國人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)勤規(guī)定》、《中國人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)勤人員配帶、使用警械和武器規(guī)定》、《中國人民武裝警察部隊(duì)槍支彈藥安全管理規(guī)定》、《中國人民武裝警察部隊(duì)處置突發(fā)性事件規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)中武器管理和使用等問題進(jìn)一步明確。（3）公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)時(shí)，軍地交往頻繁，涉外因素增加，協(xié)作要求提高，協(xié)調(diào)難度加大，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行軍地立法協(xié)調(diào)工作，減少法律沖突，提高執(zhí)行效率。（4）對(duì)《中華人民共和國刑法》中的軍人違反職責(zé)罪條款做必要的修改和補(bǔ)充，以加強(qiáng)公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的司法保障工作。

（二）立新：針對(duì)不同種類的多樣化任務(wù)分別制定單行法規(guī)

現(xiàn)有的法律法規(guī)在內(nèi)容上缺乏針對(duì)性，不能最大限度地保障公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)的順利進(jìn)行，因此可以考慮針對(duì)不同種類的多樣化任務(wù)分別制定單行法規(guī)，以提高立法的科學(xué)性和可操作性。（1）在國家立法層面，建議制定的《武裝力量多樣化運(yùn)用法》，統(tǒng)一規(guī)定和平時(shí)期武裝力量的啟動(dòng)程序、指揮體系、保障措施、戰(zhàn)備訓(xùn)練、法律責(zé)任等具體規(guī)則。（2）在具體立法層面，建議國務(wù)院和中央軍委就維穩(wěn)、救災(zāi)、維和等不同的行動(dòng)主題制定相對(duì)應(yīng)的專門規(guī)則，針對(duì)可能出現(xiàn)的各種情況及早將其法律化，以保證在這些問題的處理上未雨綢繆、占得先機(jī)。同時(shí)還可以從法律的角度幫助邊防武警區(qū)分不同行動(dòng)的不同遂行方式，保證軍地之間關(guān)系的和諧。另外還建議各邊防總隊(duì)和邊防支隊(duì)能夠結(jié)合本單位職能和特點(diǎn)，制定本單位行動(dòng)守則，規(guī)定本單位遂行多樣化任務(wù)的具體辦法和措施，以明確公安邊防部隊(duì)內(nèi)部的決策指揮、政治工作、后勤保障、裝備安全等各行動(dòng)環(huán)節(jié)的規(guī)則體系，明確遂行多樣化任務(wù)各環(huán)節(jié)相互銜接的方式方法，做到職權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，從而保證公安邊防部隊(duì)遂行多樣化任務(wù)有條不紊地進(jìn)行，提高行動(dòng)的效率。

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