摘 要：在我國的城市化和農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程中，失地農(nóng)民作為這一進(jìn)程的特殊產(chǎn)物，他們因失地而進(jìn)入城市所出現(xiàn)的社會保障問題日益突出。城市邊緣失地農(nóng)民是城市化建設(shè)的首要影響對象，更應(yīng)著重加以重視。解決失地農(nóng)民社會保障問題，必須全方位地建立起失地農(nóng)民的最低生活保障制度以及養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，建立促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型的社會支持體系。

關(guān)鍵詞：城市邊緣；失地農(nóng)民；社會保障

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）10-0080-02

在城市化過程中，區(qū)域內(nèi)的城市數(shù)量逐步增加，城市地域不斷擴(kuò)大，同時，人口與經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換和集中。而城市邊緣地區(qū)無疑是城市化建設(shè)的前沿，處在城市邊緣地區(qū)的失地農(nóng)民無疑是城市化的第一改變對象。他們雖然隨著城市化的腳步進(jìn)入城市，但卻缺乏城市居民應(yīng)有的社會保障待遇。

一、城市邊緣失地農(nóng)民社會保障面臨的問題分析

1.低保制度面臨新壓力

為化解國家應(yīng)征地而引發(fā)的諸多矛盾，地方政府往往實(shí)行“低保先行”的策略，就是農(nóng)民的土地一旦被征用，地方政府就以城市最低生活保障制度作為承接。這是一種缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃的短視策略。不但會使地方政府的低保資金面臨新的壓力，增加財政負(fù)擔(dān)，而且會增加低保資金的管理難度。同時，征地壓力下大量失地農(nóng)民進(jìn)入城市低保的過程中，原有的城市最低生活保障制度的甄別程序和鑒定標(biāo)準(zhǔn)必然會有所松動，從而不利于最低生活保障制度的健全和完善。

2.養(yǎng)老保障面臨新挑戰(zhàn)

失地農(nóng)民進(jìn)入城市之后，其養(yǎng)老模式和養(yǎng)老來源都面臨新的問題。長期以來，農(nóng)民的養(yǎng)老模式多為家庭養(yǎng)老，養(yǎng)老來源多為農(nóng)業(yè)收入。失地農(nóng)民土地被征用進(jìn)入城市之后，失去了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來源，家庭養(yǎng)老失去了物質(zhì)基礎(chǔ)。由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)較低，城市適應(yīng)能力差，就業(yè)多不穩(wěn)定且面臨失業(yè)風(fēng)險，非農(nóng)收入不高且不穩(wěn)定，因此傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨沖擊。亟須建立起失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，對于失地農(nóng)民自身的生存發(fā)展和社會的穩(wěn)定具有積極的促進(jìn)作用。

3.醫(yī)療保障面臨新問題

長期以來，我國農(nóng)村的就醫(yī)方式多為臨近就醫(yī)，就醫(yī)方便且就醫(yī)成本不高。進(jìn)入城市之后，就醫(yī)成本則顯著提高。農(nóng)村已經(jīng)實(shí)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也面臨著進(jìn)入城市之后的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題，在資金籌集、待遇審核、給付管理等方面需要進(jìn)行重新調(diào)整。另外，失地農(nóng)民進(jìn)入城市之后所從事的多為非農(nóng)體力勞動，健康風(fēng)險較大，就醫(yī)風(fēng)險增加。因此，迫切需要建立起適合失地農(nóng)民特征的醫(yī)療保障制度。

4.勞動就業(yè)面臨新困境

失地農(nóng)民進(jìn)入城市之后，由于我國長期以來的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所造成的勞動就業(yè)市場的多元障礙，故失地農(nóng)民的勞動就業(yè)面臨困境。首先，失地農(nóng)民的就業(yè)觀念落后。一些失地農(nóng)民寧可領(lǐng)取低保金，也不愿意從事一些社會服務(wù)性勞動。另外農(nóng)村傳統(tǒng)的以親緣、地緣關(guān)系為主的生活方式，失地農(nóng)民更多地愿意借助于親戚或同鄉(xiāng)等渠道來獲取就業(yè)信息，從而極大地限制了失地農(nóng)民的就業(yè)范圍，減少了他們有效就業(yè)的機(jī)會。對于城市邊緣失地農(nóng)民，盡管在就業(yè)觀念上相對城市化一些，但因他們普遍是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)閑時間才從事零星的非農(nóng)勞動，故其就業(yè)觀念與城市居民還有一定差距。其次，失地農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)能力普遍匱乏。失地農(nóng)民因長期從事農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)，進(jìn)入城市之后的非農(nóng)勞動技能缺乏，無法適應(yīng)城市的非農(nóng)勞動需要。對于城市邊緣失地農(nóng)民來說，他們所從事過的臨時的非農(nóng)勞動也不足以積累起足夠的勞動經(jīng)驗(yàn)和就業(yè)競爭力。再次，失地農(nóng)民普遍缺乏城市生存意識。我國長期存在著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，城市的人際交往方式與農(nóng)村極為不同，勞動方式和收入獲取方式也不盡相同，對于城市邊緣失地農(nóng)民來說，他們的活動地區(qū)以農(nóng)村地區(qū)為主，并沒有建立起明確完整的城市生存意識。最后，失地農(nóng)民的勞動就業(yè)普遍缺乏法律保障。與其他失地農(nóng)民一樣，城市邊緣失地農(nóng)民的勞動就業(yè)也普遍缺乏應(yīng)有的法律保障，用人單位大多不為他們交納必要的社會保險，也很少與之簽訂勞動用工合同，他們所從事的多為短期無保障的體力勞動，一旦發(fā)生勞資糾紛等，他們往往難以尋求到有效的法律保護(hù)。

二、建立全方位的失地農(nóng)民社會保障制度路徑選擇

建立完善全方位多層次的失地農(nóng)民社會保障制度，必須堅持將保障安置作為首要的目標(biāo)并采取措施，實(shí)行先保障后征地的原則。在征地初始，將失地農(nóng)民的社會保障問題列入地方發(fā)展規(guī)劃和征地程序中，先落實(shí)失地農(nóng)民社會保障措施之后再行征地。另外，為保證失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展，必須切實(shí)提高失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活能力，變“授之以魚”為“授之以漁”，將生活保障與就業(yè)保障聯(lián)系起來。

1.建立失地農(nóng)民最低生活保障制度

最低生活保障制度或者說是社會救助，是一個國家和社會最基本的生活保障，是保障特殊困難群體的起到兜底作用的保障線。只要是生活水平低于或者等同于國家最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，就應(yīng)該將其納入最低生活保障制度的保障范圍內(nèi)，是否獲得土地補(bǔ)償費(fèi)不應(yīng)該作為是否列入低保對象的條件。對于城市邊緣失地農(nóng)民來說，低保制度的核算存在一個難點(diǎn)，就是城市邊緣失地農(nóng)民因距離城市較近，許多失地農(nóng)民在失地之前就從事了一些非農(nóng)勞動，他們的非農(nóng)勞動收入往往難以核算，生活水平是否滿足低保標(biāo)準(zhǔn)往往難以確定，因此必須加強(qiáng)科學(xué)核算和監(jiān)察，建立動態(tài)監(jiān)督核算體系，以確保應(yīng)保盡保，將有限的低保資源用到實(shí)處。

2.建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

對于勞動年齡段的失地農(nóng)民，應(yīng)建立養(yǎng)老保險制度，個人賬戶部分由政府、集體和個人三方組成，政府部分從土地出讓金中支出，集體部分從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出，個人部分從安置補(bǔ)償款中支出，共同組成個人賬戶。征地安置方面，應(yīng)采取農(nóng)民以土地按比例入股分紅的方式，從土地收益中定期取得收入，以保證穩(wěn)定的養(yǎng)老收入來源。同時，應(yīng)支持商業(yè)保險機(jī)構(gòu)探索建立符合失地農(nóng)民特征的養(yǎng)老保險項目，提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障程度。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度應(yīng)由財政部門的專門機(jī)構(gòu)建立?？顚Ｓ玫馁~戶進(jìn)行收支管理。對于非勞動年齡段的失地農(nóng)民，則應(yīng)著重加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，發(fā)揮家庭養(yǎng)老之外的社會支持輔助作用。

3.建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度

失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度，必須是多層次、多角度的全方位保障。首先，應(yīng)建立失地農(nóng)民醫(yī)療救助制度，為防止失地農(nóng)民因大病致貧，應(yīng)建立有效的社會救助制度，引導(dǎo)社會化多元投資，鼓勵企業(yè)、社會組織和機(jī)構(gòu)及個人的投資和捐贈，充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。其次，對于沒有條件建立起失地農(nóng)民專門的醫(yī)療保險的地區(qū)，可將失地農(nóng)民納入到當(dāng)?shù)氐男滦秃献麽t(yī)療制度中，新型合作醫(yī)療制度應(yīng)相應(yīng)提高報銷比例和覆蓋病種。最后，對于已經(jīng)建立并運(yùn)行了失地農(nóng)民醫(yī)療保險制度的地區(qū)，應(yīng)將失地農(nóng)民醫(yī)療保障與醫(yī)療救助和城鎮(zhèn)醫(yī)保逐漸實(shí)現(xiàn)并軌，在資金籌集、報銷比例、保障待遇、診治流程、管理機(jī)構(gòu)等方面逐漸有機(jī)結(jié)合，以提高失地農(nóng)民的醫(yī)療保障程度，同時節(jié)約社會資源，提高制度運(yùn)行效率。

4.建立促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的社會支持體系

為了促進(jìn)失地農(nóng)民在城市的生存和發(fā)展，應(yīng)建立起促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型的社會支持體系。首先，應(yīng)積極引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念。民政、勞動部門應(yīng)積極做好失地農(nóng)民的思想工作，引導(dǎo)他們認(rèn)清社會形勢，正確評價自己，合理評估自身能力，鼓勵他們積極參與社會，積極地走出去尋找就業(yè)機(jī)會，這是他們有效就業(yè)的前提條件。其次，開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)。為切實(shí)提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力和就業(yè)競爭力，應(yīng)對他們實(shí)施以職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)為主的多角度教育培訓(xùn)制度。倡導(dǎo)實(shí)施訂單式的培訓(xùn)制度，就是針對用人單位對勞動能力的實(shí)際需要，開展內(nèi)容符合的培訓(xùn)，根據(jù)用工時間要求，制訂合理的培訓(xùn)計劃對失地農(nóng)民進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，失地農(nóng)民培訓(xùn)結(jié)束后，憑借培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的結(jié)業(yè)證書到用人單位就業(yè)。再次，加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)。應(yīng)將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和勞動資源布局中去，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動用工信息，定期發(fā)布勞動用工信息，使廣大失地農(nóng)民能夠及時獲取有效的用工信息。政府鼓勵用人單位招收失地農(nóng)民就業(yè)，在稅收等方面給予一定的優(yōu)惠待遇，政府部門定期舉行失地農(nóng)民專場招聘會。建立失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)幫扶中心，幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)心理，提高城市勞動意識，并為失地農(nóng)民提供就業(yè)咨詢服務(wù)。最后，實(shí)行失地農(nóng)民就業(yè)保護(hù)政策。失地農(nóng)民進(jìn)入城市中往往缺乏自我保護(hù)意識和能力，政府部門應(yīng)為其建立起就業(yè)保護(hù)制度，保護(hù)他們在就業(yè)中的合法權(quán)益。對在勞動過程中侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益、制定“霸王條款”、不按時發(fā)放工資、工作上歧視失地農(nóng)民等行為堅決給予打擊。對失地農(nóng)民給予法律援助和保護(hù)，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法勞動權(quán)利。

失地農(nóng)民進(jìn)入城市之后，除了應(yīng)完善相關(guān)的社會保障和勞動就業(yè)制度之外，還應(yīng)健全完善其他制度性安置方式。為保障失地農(nóng)民進(jìn)入城市之后的長久生活，應(yīng)按照城市社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)打造失地農(nóng)民居住社區(qū)，在硬件設(shè)施上嚴(yán)格參照城市小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，在軟件建設(shè)上，社區(qū)工作人員及辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)配備齊全，盡可能任用失地農(nóng)民自己來管，既能增加就業(yè)崗位和勞動收入，又能就近解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。

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