摘 要：社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的重要組成部分，關(guān)系著民生、社會(huì)穩(wěn)定與和諧。自中國進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型以來以來，我國的社會(huì)救助制度取得了很大的成績，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系基本建立，然而在實(shí)踐過程中仍存在一些問題，而這些問題能否解決關(guān)系到我國的社會(huì)救助制度能否進(jìn)一步發(fā)展、完善，也關(guān)系到廣大人民能否分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的成果。對(duì)我國社會(huì)救助制度中存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，指出存在的不足，并從我國的基本國情出發(fā)，提出完善我國社會(huì)救助制度建設(shè)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助制度；現(xiàn)狀；問題；解決對(duì)策

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）10-0072-02

引言

社會(huì)救助是指對(duì)于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民，國家和其他社會(huì)主體依照政策和法律的規(guī)定，給予其物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的一種社會(huì)保障制度。社會(huì)救助是最基本的社會(huì)保障方式，它對(duì)于優(yōu)化資源配置，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有非常重要的作用。

我國的社會(huì)救助制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了初步的社會(huì)救助體系。我國現(xiàn)有的社會(huì)救助制度是在各救助項(xiàng)目綜合的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展并最終確立的，在保障困難群眾基本生活、確保群眾分享改革成果等方面發(fā)揮著重要作用。然而由于我國社會(huì)救助制度起步較晚，一些配套的措施還不完善，中國現(xiàn)行的社會(huì)救助制度還存在許多需要改進(jìn)的地方。

一、我國社會(huì)救助制度存在的問題

（一）社會(huì)救助體系存在的缺陷

1.救助體系不夠完整

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市居民最低保障制度是我國實(shí)行的歷史比較悠久的社會(huì)救助制度。隨后我國的社會(huì)救助體系有了很大發(fā)展，但同一些西方發(fā)達(dá)國家的救助制度相比較，中國的社會(huì)救助還存在很大缺陷，有待于進(jìn)一步的發(fā)展和完善。如美國的社會(huì)救助體系其內(nèi)容覆蓋面廣，涵蓋了自然災(zāi)害救助、孤寡殘疾救助和反貧困。反觀我國，雖然表面上建立了一個(gè)龐大而全面的社會(huì)救助體系，但是實(shí)際上只有農(nóng)村五保制度和城市居民最低生活保障制度得到了有效實(shí)施，其他的社會(huì)救助項(xiàng)目實(shí)踐效果并不顯著。

2.救助體系二元化

和其他的社會(huì)保障制度一樣，我國的社會(huì)救助仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。雖然農(nóng)村貧苦人口較多，但由于居住比較分散，不容易出現(xiàn)太大的社會(huì)問題，因此國家把救助重點(diǎn)放在了城市，這是造成社會(huì)救助城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要原因之一。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度雖然早就在農(nóng)村建立，但是由于“五?！钡臈l件極其嚴(yán)格，實(shí)際效果并不理想。與農(nóng)村形成截然對(duì)比的是，由于城鄉(xiāng)制度設(shè)計(jì)的差異，城市社會(huì)救助無論是資金的投入、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和救助人口的比例上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

（二）社會(huì)救助管理體制上存在的問題

當(dāng)前社會(huì)救助由各級(jí)政府部門牽頭，分別由社保、民政、衛(wèi)生、財(cái)政、教育、建設(shè)、司法等部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)實(shí)施，但職責(zé)劃分不明確。在實(shí)施過程中，各部門標(biāo)準(zhǔn)各異，相互之間不銜接，協(xié)調(diào)性很差，缺乏整體性，救助時(shí)機(jī)不統(tǒng)一，救助額度不規(guī)范。上述種種缺陷，不可避免地導(dǎo)致了多重執(zhí)行和多頭執(zhí)行，降低了政府的綜合救助能力。

（三）社會(huì)救助實(shí)施中的問題

1.社會(huì)救助資金來源單一，社會(huì)慈善事業(yè)發(fā)展滯后

目前我國社會(huì)救助的資金主要來源于公共財(cái)政撥款，由于“第三部門”和社會(huì)力量的缺乏，社會(huì)捐助的比例較小。雖然社會(huì)救助是政府的職責(zé)，但是也需要社會(huì)力量參與進(jìn)來，畢竟政府不可能包辦所有事務(wù)，因此應(yīng)加大慈善組織的作用。然而，政府與慈善機(jī)構(gòu)責(zé)任界定不清晰，政府對(duì)民間慈善組織的行政化干預(yù)抑制了慈善組織的建設(shè)與發(fā)展。

2.救助標(biāo)準(zhǔn)偏低和覆蓋面偏窄

首先救助水平仍偏低。根據(jù)民政部2011年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2011年全國城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月287.6元，低保對(duì)象月人均補(bǔ)助為240.3元；全國農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月為143.2元，月人均補(bǔ)助為106.1元。這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于當(dāng)年的城鄉(xiāng)居民平均消費(fèi)水平。另外覆蓋面偏窄。與發(fā)達(dá)國家相比較，我國社會(huì)救助的受助率遠(yuǎn)低于它們，新西蘭社會(huì)救助的受助率是25%，英國是15.9%，美國是10%，而在我國還不足5%。雖然各地都有相應(yīng)的救助政策，但實(shí)際運(yùn)作的形式和效果，卻是象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際意義。

（四）社會(huì)救助制度法律法規(guī)上的問題

一方面，我國社會(huì)救助制度長期處于“無法可依”的狀態(tài)，盡管有關(guān)的政策不斷出臺(tái)，但是我國社會(huì)救助立法還僅僅停留在制度層面上，當(dāng)前我國社會(huì)救助法律僅有少數(shù)法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，沒有統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》。總體上看我國還沒有形成完備的社會(huì)救助法律體系。另一方面，社會(huì)救助法制化建設(shè)的滯后導(dǎo)致社會(huì)救助工作在很大程度上依賴于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人，這就容易引發(fā)隨意性、不規(guī)范性等諸多弊端，使社會(huì)救助的制度化建設(shè)達(dá)不到預(yù)期的效果。最后從歐美國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，它們會(huì)優(yōu)先考慮社會(huì)救助立法。如英國頒布了世界上第一部《濟(jì)貧法》，美國則在1935年頒布了《社會(huì)保障法》。我國社會(huì)救助法制建設(shè)的滯后已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展。

（五）社會(huì)救助態(tài)度存在偏失

公民觀念存在認(rèn)識(shí)上的偏差，社會(huì)救助公開透明度低，公民對(duì)其不了解，對(duì)公民的權(quán)利本位認(rèn)識(shí)不到，沒有“社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)權(quán)利”的意識(shí)。社會(huì)上存在不尊重受助者的現(xiàn)象，實(shí)施者以仁者自居，認(rèn)為他們低人一等，使得受助者容易出現(xiàn)感恩心態(tài)，容易喪失自尊心，自尊心受挫。這種社會(huì)救助理念，往往影響到當(dāng)前的社會(huì)救助工作，也不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

二、對(duì)于完善社會(huì)救助體系的建議

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)救助工作全面、有效地開展，完善社會(huì)救助制度，必須從以下幾個(gè)方面著手：

（一）完善社會(huì)救助立法

任何事情的發(fā)展，都離不開法律的規(guī)范和完善。對(duì)于社會(huì)救助制度來說，立法可以避免社會(huì)救助的臨時(shí)性、無序性，因此相關(guān)法律法規(guī)的完善是內(nèi)在要求。具體建議如下：首先，可以頒布一部《社會(huì)救助法》，從而可以全面規(guī)范社會(huì)救助的方方面面，使其納入法制建設(shè)的進(jìn)程之中保證社會(huì)救助的有效性和規(guī)范性。其次，完善相關(guān)的法律法規(guī)。如完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及《商業(yè)保險(xiǎn)法》。最后，針對(duì)各類自然災(zāi)害損失，頒布一部《災(zāi)害救助法》，全面規(guī)范災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)和行為。

（二）加強(qiáng)社會(huì)救助管理，確保資金來源

首先，各級(jí)人民政府要建立統(tǒng)一的社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)資金的管理和統(tǒng)一利用，為社會(huì)救助提供必要的資金保障。第二，加大社會(huì)救助管理人員的培養(yǎng)力度，加強(qiáng)社會(huì)救助管理的專業(yè)化，使社會(huì)救助工作更有效運(yùn)行。第三，在資金的來源上，應(yīng)該轉(zhuǎn)變以政府救助為主的社會(huì)救助模式，倡導(dǎo)私人與個(gè)體工商業(yè)者積極參與捐助。在這方面，我們可以借鑒歐美發(fā)達(dá)資本主義國家的做法，政府還可以通過財(cái)政政策和稅收政策來鼓勵(lì)民間和社會(huì)的資金投入社會(huì)救助事業(yè)，保證社會(huì)救助資金有長期可靠的來源，將政府救助為主的社會(huì)救助模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)共同合作的社會(huì)救助模式。第四，加強(qiáng)社會(huì)救助的宣傳、教育力度，提高他們的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，使他們慢慢從根本上改變認(rèn)識(shí)，使他們?cè)谛枰戎臅r(shí)侯能夠很好維護(hù)自己的權(quán)利。

（三）加大組織的監(jiān)督、管理力度，規(guī)避政策執(zhí)行過程中的偏差

1.加大被救助對(duì)象的參與力度。廣泛傾聽他們的聲音，采納他們的意見和建議，提高政府政策制定的公開度和透明度，以保證群眾和輿論對(duì)政府政策執(zhí)行過程的監(jiān)督。

2.完善責(zé)任追究制度。若政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)后果。因此在政策的執(zhí)行過程中，對(duì)執(zhí)行偏差等造成嚴(yán)重后果的政府主體應(yīng)該嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。

3.協(xié)調(diào)各方利益。政策執(zhí)行者的局限是客觀存在的，經(jīng)紀(jì)人的特征決定了要對(duì)其采取相應(yīng)的措施，如獎(jiǎng)勵(lì)等相應(yīng)的激勵(lì)措施來滿足其利益。如此一來，既可以保證他們積極參與社會(huì)救助工作，還可以促使其改變執(zhí)行偏差行為，克服狹隘的地方主義、極端個(gè)人主義。

（四）大力發(fā)展慈善組織等類型的社會(huì)救助力量

一方面要倡導(dǎo)互幫互助的精神和理念。首先，在堅(jiān)持“公平、正義、共享”的理念下，政府應(yīng)該進(jìn)一步加大居民收入分配的調(diào)節(jié)力度，通過政府政策籌集資金，緩解社會(huì)救助壓力。其次，要發(fā)揮共青團(tuán)、工會(huì)等群眾組織和團(tuán)體的作用，解決特殊群體的困難，有效整合社會(huì)救助資源。

另一方面還要重視非政府組織的作用。要大力培育社會(huì)公益組織，鼓勵(lì)慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體來支持社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展，促使將政府救助為主的社會(huì)救助模式朝著政府與社會(huì)共同合作的社會(huì)救助模式發(fā)展。政府應(yīng)該提供便利優(yōu)越的條件，以利于非政府公益組織的發(fā)展壯大。另外要大力擴(kuò)充省會(huì)志愿者隊(duì)伍，廣泛吸納各種人才來參加社會(huì)救助事業(yè)，為貧困者提供更多更好的關(guān)心和幫助。

（五）端正觀念，充分實(shí)現(xiàn)“以人為本”的救助理念

一些受助者不愿意承認(rèn)貧窮，不愿意接受政府的幫助，因此我們要運(yùn)用法律來消除救助障礙、保障貧困者的生活和規(guī)范政府的行為。首先，要加大社會(huì)救助的宣傳力度，使公民有社會(huì)救助是其基本權(quán)利的意識(shí)。其次，要轉(zhuǎn)變社會(huì)救助工作的價(jià)值取向。實(shí)施者要改變施恩的態(tài)度，丟掉優(yōu)越感，受惠者改變感恩戴德的欠情心態(tài)，要有獲得救助是其享有的基本權(quán)利的意識(shí)。最后，社會(huì)救助的工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以人為本”的理念。堅(jiān)持以人為本來發(fā)展現(xiàn)代社會(huì)救助，做到救助工作的可持續(xù)性。

三、結(jié)語

社會(huì)救助是居民生存權(quán)的基本保障，它是社會(huì)成員生存保障的最后一道防線。從歐美發(fā)達(dá)資本主義國家以及我國的社會(huì)救助制度的發(fā)展歷程可以看出，建立健全社會(huì)救助制度意義重大。當(dāng)前社會(huì)救助形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，因此我們要堅(jiān)持“以人為本”的理念，建立由“政府主導(dǎo)、主管部門牽頭、職能部門配合、社會(huì)參與”的社會(huì)救助管理體制，有利于保障弱勢(shì)群體基本生活，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和公平正義。

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