摘 要：當(dāng)前，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，城鄉(xiāng)各種資源要素不能流動(dòng)，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面和諧發(fā)展，解決三農(nóng)問(wèn)題的必經(jīng)之路。而實(shí)施農(nóng)房改造集聚建設(shè)，改革農(nóng)村宅基地制度，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的切入點(diǎn)。甌海區(qū)是溫州三大城區(qū)之一，在城市化的道路上，和大多數(shù)地方一樣遇到了城鄉(xiāng)差異擴(kuò)大、環(huán)境問(wèn)題突出等現(xiàn)象。以甌海區(qū)為例，對(duì)甌海區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出農(nóng)房改造集聚建設(shè)的意見(jiàn)建議，具有普遍借鑒意義。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)房改造；甌海區(qū)

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）10-0026-02

農(nóng)房改造集聚建設(shè)就是在農(nóng)民自愿的前提下，農(nóng)民將其擁有的舊房及宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)和方式，換取政府統(tǒng)一集中建設(shè)的新房，舊房及宅基地由政府收回。集中新建的住宅區(qū)，不僅僅只有農(nóng)民的新房，還有與城市住宅區(qū)相同的配套設(shè)施。實(shí)施農(nóng)房改造集聚建設(shè)，有利于優(yōu)化農(nóng)村布局，改善農(nóng)村環(huán)境；有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民共享發(fā)展成果；有利于提高土地利用效率，節(jié)約集約利用土地資源；有利于緩解城市用地壓力，拓展城市發(fā)展空間。

一、甌海城鄉(xiāng)環(huán)境現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）城市化滯后，半城市化問(wèn)題突出

根據(jù)第六次人口普查，甌海共有戶籍人口406 215，共120 713戶，其中非農(nóng)67 045人、農(nóng)業(yè)戶口339 170人，農(nóng)戶約84 846戶，實(shí)際城鎮(zhèn)化率為16.5%。這個(gè)數(shù)值遠(yuǎn)低于全市城鎮(zhèn)化率為66.3%的水平。當(dāng)前甌海城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，2011年甌海的二三產(chǎn)占比分別為61.7％、36.5％，①城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于工業(yè)化水平。同時(shí)，半城市化問(wèn)題也非常突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約有40%的人群是以農(nóng)民身份常住在城鎮(zhèn)，但他們卻不是真正的市民。

（二）城鄉(xiāng)布局不合理，農(nóng)村小散亂

1.農(nóng)村村莊普遍存在“小、散、亂”現(xiàn)象。在2011年行政區(qū)劃調(diào)整前，甌海共有鎮(zhèn)街13個(gè)，其中街道7個(gè)，鎮(zhèn)6個(gè)，行政村251個(gè)，自然村更是數(shù)倍于行政村的數(shù)量，農(nóng)村人口占戶籍人口的83.5%，農(nóng)村居住點(diǎn)分布散亂。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)民涌向城市，因此多數(shù)村只剩下老年人居住，農(nóng)村常住人口急劇減少，特別是山區(qū)村。同時(shí)，農(nóng)村違章建筑大量存在，整體環(huán)境進(jìn)一步散亂。近年來(lái)，雖然通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，甌海的城鄉(xiāng)空間形態(tài)得到優(yōu)化，但是實(shí)際的人口搬遷轉(zhuǎn)移，形成新的空間布局不可能一蹴而就，還需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

2.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，環(huán)境安全存在嚴(yán)重隱患。甌海農(nóng)村基本沒(méi)有實(shí)施截污納管，生活污水沒(méi)有得到集中處理，且由于居住分散，也無(wú)法有效實(shí)施截污納管。農(nóng)村違章建筑數(shù)目巨大，且大多數(shù)違章建筑用來(lái)開(kāi)辦家庭作坊、無(wú)證小企業(yè)，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，存在重大安全隱患。

（三）城鄉(xiāng)發(fā)展條件不同，城鄉(xiāng)矛盾加劇

1.城市土地資源短缺與農(nóng)村大量土地閑置的矛盾。甌海區(qū)域面積467平方公里，地貌特征為“七山一水二分田”，可建設(shè)用地稀少。近年來(lái)正值大發(fā)展、大建設(shè)時(shí)期，城市急需大量土地用于項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)，可由于城市人口密集，加上甌海特有的地貌特征，城區(qū)資源土地資源匱乏，影響了工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。與此同時(shí)，農(nóng)村住宅由于大多是平房，人均占地面積遠(yuǎn)大于城市，且隨著城市化的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口涌向城市，導(dǎo)致農(nóng)村很多宅基地閑置，進(jìn)一步造成了農(nóng)村土地資源的閑置。一邊是急需土地資源的城市，一邊是大量土地閑置的農(nóng)村。

2.城市住房買不起與農(nóng)村住房不能買的矛盾。近年來(lái)房?jī)r(jià)只漲不跌，城市居民為了改善居住條件需要付出高昂的代價(jià)。而在農(nóng)村，農(nóng)房一直處在較為嚴(yán)格的控制之中，除極少數(shù)危房經(jīng)政府審批可進(jìn)行原拆原建外，大部分農(nóng)房既不能拆也不能建，農(nóng)民改善居住條件的愿望沒(méi)有得到很好的滿足，由此導(dǎo)致農(nóng)民子女住房困難，違章建筑嚴(yán)重，環(huán)境越變?cè)讲睿鞘谢M(jìn)程難以推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)無(wú)從入手。一邊是高昂的房?jī)r(jià)群眾買不起，一邊是嚴(yán)格的政策群眾不能建。

二、甌海農(nóng)房改造集聚建設(shè)建議

（一）編制農(nóng)房改造集聚建設(shè)有關(guān)規(guī)劃

1.科學(xué)制定全區(qū)整體布局規(guī)劃。統(tǒng)攬全局制定全區(qū)整體布局規(guī)劃，要強(qiáng)調(diào)布局的系統(tǒng)性和科學(xué)性。整體布局規(guī)劃是農(nóng)房改造集聚建設(shè)持續(xù)推進(jìn)、科學(xué)推進(jìn)的重要保障，有利于項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性、合理性，因此要提前謀劃、合理布局。項(xiàng)目主要布局在有二三產(chǎn)支撐的都市型功能區(qū)、大都市副中心和區(qū)域性中心鎮(zhèn)，一次規(guī)劃，分步實(shí)施，通過(guò)拆舊建新，在規(guī)劃指導(dǎo)下使項(xiàng)目的規(guī)模逐步擴(kuò)大。

2.因地制宜制定區(qū)域規(guī)劃。農(nóng)房改造區(qū)域規(guī)劃要因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化、民俗風(fēng)情結(jié)合，并在充分調(diào)查了解群眾意愿的基礎(chǔ)上來(lái)確定規(guī)劃。要結(jié)合“美麗中國(guó)”，做好歷史文化村落保護(hù)利用，在規(guī)劃時(shí)要充分體現(xiàn)保護(hù)古村落建筑，同時(shí)新建農(nóng)房項(xiàng)目要體現(xiàn)本地的文化特色，山水內(nèi)涵。規(guī)劃同時(shí)要和當(dāng)?shù)刂卮竺袼谆顒?dòng)結(jié)合，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要從有利于繼承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)民俗活動(dòng)的角度出發(fā)，最大限度地保護(hù)傳統(tǒng)文化。

3.編制新一輪城鎮(zhèn)布局規(guī)劃。要以鎮(zhèn)街為單位，按照現(xiàn)代化小城市的標(biāo)準(zhǔn)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地編制鎮(zhèn)（街道）域總體規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)、居住和公共服務(wù)等功能的空間布局結(jié)構(gòu)，形成中心集聚區(qū)建設(shè)“1＋X”的總體框架體系?！?”就是中心集聚區(qū)，在中心集聚區(qū)建設(shè)若干個(gè)上規(guī)模、高集聚的大社區(qū)，“X”就是在中心集聚區(qū)之外，建設(shè)“X”個(gè)中心村新社區(qū)，“X”應(yīng)不大于現(xiàn)有每個(gè)鎮(zhèn)（街道）的行政村個(gè)數(shù)。同時(shí)，要制定所有“1＋X”布點(diǎn)中心村新社區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排鎮(zhèn)（街道）域的資源、人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施布局。

（二）完善農(nóng)房改造集聚建設(shè)相關(guān)政策

1.實(shí)施結(jié)構(gòu)性價(jià)格。價(jià)格是農(nóng)房改造集聚建設(shè)能否成功的關(guān)鍵，要選取有代表性的農(nóng)房改造項(xiàng)目進(jìn)行資地平衡模擬測(cè)算，并實(shí)施結(jié)構(gòu)性價(jià)格，即合法面積、翻倍面積、增購(gòu)面積三部分價(jià)格。首先合法面積部分的價(jià)格要足夠低，最好是和農(nóng)民原拆原建的成本價(jià)相同甚至更低，這樣能保障農(nóng)民的最低置換需求；翻倍面積部分價(jià)格，由于是對(duì)合法面積的翻倍，這個(gè)價(jià)格要參照項(xiàng)目的綜合成本價(jià)，使政府不倒貼；增購(gòu)面積部分價(jià)格，要參考市場(chǎng)價(jià)來(lái)制定，因?yàn)檫@部分面積屬于“錦上添花”，“盈利”部分用于填補(bǔ)合法面積的“虧損”。通過(guò)實(shí)施結(jié)構(gòu)性價(jià)格，既保持總體資金的平衡，有能保障農(nóng)民的基本置換需求。

2.建立農(nóng)戶搬遷激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于農(nóng)戶到中心集聚區(qū)、中心村新社區(qū)居住的，其中對(duì)農(nóng)戶集體參與或整村參與的，針對(duì)農(nóng)戶在約定拆遷的時(shí)間前自行騰空拆除房屋并簽訂搬（拆）遷協(xié)議的，由拆遷人給予獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)一大批農(nóng)戶向中心集聚區(qū)、中心村新社區(qū)集聚，提高農(nóng)村住房改造集聚水平?？紤]到農(nóng)房改造集聚建設(shè)資金緊張問(wèn)題，獎(jiǎng)勵(lì)金額可以直接在農(nóng)房置換時(shí)給予扣除。

3.完善農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流通制度。完善農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流通制度，解決農(nóng)房改造集聚建設(shè)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流通，幫助農(nóng)民變住房財(cái)產(chǎn)為資本。對(duì)于搬遷集聚到中心集聚區(qū)、中心村新社區(qū)的農(nóng)戶，應(yīng)允許以農(nóng)村宅基地和住房換購(gòu)城鎮(zhèn)商品房和安置房，并予頒發(fā)相應(yīng)的集體（國(guó)有）土地使用證和房屋所有權(quán)證，并可以抵押或上市交易；農(nóng)戶自愿放棄農(nóng)村宅基地而取得國(guó)有土地（劃撥）使用權(quán)和房屋所有權(quán)證的安置房，在保證人均30平方米以上自住房的基礎(chǔ)上，多余套房經(jīng)補(bǔ)交土地出讓金后應(yīng)允許上市交易。

（三）強(qiáng)化各種保障措施

1.強(qiáng)化政策保障。整合各類拆遷政策，保持政策的公平性和一致性。置換的政策問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)很大程度是“不患寡而患不均”?，F(xiàn)在甌海拆遷難，很大的原因就是溫州的拆遷政策一直在調(diào)整，而且是一直往寬松的方向調(diào)整，同一個(gè)地區(qū)，可能拆遷的時(shí)間就差一個(gè)月，但是農(nóng)戶得到的補(bǔ)償卻完全不同，所以農(nóng)民總是盼望能通過(guò)新的政策得到更多的利益。因此，要將重點(diǎn)工程拆遷、城中村改造、農(nóng)房改造政策合并為一，逐漸消除老百姓等待、觀望和疑慮。三個(gè)政策合一，有利于改善農(nóng)戶的等待和觀望態(tài)度，消除猶豫心理，有利于推進(jìn)農(nóng)房改造集聚建設(shè)工作的順利推進(jìn)。

2.強(qiáng)化資金保障。解決資金緊張問(wèn)題，就要開(kāi)源節(jié)流。節(jié)流就是盡量降低項(xiàng)目建設(shè)投入的成本，通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)、加強(qiáng)技術(shù)力量來(lái)減少開(kāi)支。另外，要千方百計(jì)拓寬資金來(lái)源。

組建農(nóng)房改造引導(dǎo)基金，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)和引領(lǐng)作用，整合相關(guān)專項(xiàng)資金，由項(xiàng)目屬地同比例配套跟進(jìn)，解決項(xiàng)目啟動(dòng)問(wèn)題。

采用融資代建模式。建立融資項(xiàng)目庫(kù)，以鎮(zhèn)街為單位統(tǒng)一打包，積極向國(guó)家投資、政策性銀行和各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。有條件的地區(qū)引進(jìn)國(guó)內(nèi)知名大型房產(chǎn)企業(yè)帶資參與農(nóng)房改造集聚建設(shè)，解決資金短缺問(wèn)題。

充分利用農(nóng)戶資金。制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策，吸引農(nóng)戶預(yù)先交納房款，將農(nóng)戶手中的閑置資金利用起來(lái)用于項(xiàng)目建設(shè)。

3.強(qiáng)化用地保障。利用好現(xiàn)有建設(shè)用地。深入開(kāi)展轉(zhuǎn)而未供、供而未用土地清理，在符合規(guī)劃的前提下，通過(guò)功能置換、調(diào)劑使用、提高用地容積率等方式，優(yōu)先滿足農(nóng)房改造集聚建設(shè)的用地需求。

開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目。用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策，推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換，滿足農(nóng)房改造集聚建設(shè)。農(nóng)房改造集聚建設(shè)用地主要途徑還是農(nóng)村土地綜合整治，只有利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，才能讓土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)利用，為農(nóng)房改造集聚建設(shè)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

4.優(yōu)化集聚方式。堅(jiān)持就地就近安置和跨區(qū)域搬遷相結(jié)合的集聚方式，優(yōu)先考慮就地就近安置需求，進(jìn)一步加大對(duì)跨區(qū)域和連片整村搬遷的政策支持力度。積極引導(dǎo)下山脫貧、防災(zāi)避險(xiǎn)、生態(tài)移民、工程拆遷安置群眾以整村搬遷形式進(jìn)入農(nóng)房改造集聚區(qū)。

5.完善就業(yè)配套。通過(guò)農(nóng)房改造集聚建設(shè)，農(nóng)民集聚到城鎮(zhèn)或者某個(gè)區(qū)域，住房問(wèn)題是解決了，但更重要的是要保障他們的就業(yè)。

一方面是要大力創(chuàng)造就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。將二三產(chǎn)業(yè)布局集中在二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的中心鎮(zhèn)，也是農(nóng)房改造集聚區(qū)的主要布局地區(qū)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)集聚相適應(yīng)。同時(shí)在遷出地，即有一產(chǎn)發(fā)展條件的地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為就近集聚安置農(nóng)戶提供就業(yè)崗位。

另一方面是要加大農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)力度。要針對(duì)各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，開(kāi)展有針對(duì)性的專業(yè)培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的有效性，增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力。要在農(nóng)房改造集聚區(qū)設(shè)立就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，制定一套靈活有效的就業(yè)服務(wù)制度，切實(shí)保障進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]仇寶興.中國(guó)城鎮(zhèn)化——機(jī)遇與挑戰(zhàn)[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2004.

[2]蔣華東.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論與方法[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

[3]楊魏欣.“宅基地?fù)Q房”問(wèn)題與對(duì)策分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010（4）.