摘 要：建設(shè)美麗中國是全體中國人的夢想，要實行這一宏偉目標(biāo)，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，制度具有穩(wěn)定性、可靠性，建立嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保證生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；美麗中國；制度；保證

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）10-0017-04

建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展與每一個老百姓息息相關(guān)，是民族夢、中國夢的重要內(nèi)容。中共十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體的總體布局中，提出了建設(shè)美麗中國的目標(biāo)。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出了建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，描述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成和改革的方向、重點任務(wù)。《決定》要求用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)美麗中國建設(shè)。

一、建設(shè)生態(tài)文明的重要性和必要性

面對我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須站在中國特色社會主義全面發(fā)展和中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，增強(qiáng)我們的生態(tài)憂患意識、危機(jī)意識，認(rèn)識生態(tài)文明建設(shè)的重要性、必要性、緊迫性。

1.生態(tài)文明是人類文明的新形態(tài)

人類社會文明經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明等階段，正在向生態(tài)文明方向發(fā)展。生態(tài)文明指人類在改造客觀世界的同時，改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會方面成果的總和。是指整個社會的進(jìn)步，是人類文明的新形態(tài)。生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是對工業(yè)文明的超越，是對工業(yè)文明帶來嚴(yán)重生態(tài)危機(jī)進(jìn)行深刻反思基礎(chǔ)上形成的、正在發(fā)展的一種文明形態(tài)，它追求人與自然的和諧。工業(yè)革命以來，人類創(chuàng)造了歷史上從未有過的經(jīng)濟(jì)奇跡，積累了巨大的物質(zhì)財富。人類在享受工業(yè)文明創(chuàng)造財富的同時，也飽嘗了高速增長帶來的苦果：資源短缺、能源危機(jī)、生態(tài)退化、環(huán)境惡化、災(zāi)害頻發(fā)、氣候變化。這些促使人們重新思考人類與自然的關(guān)系，重新思考人類行為的準(zhǔn)則。1962年美國學(xué)者蕾切爾·卡遜女士出版《寂靜的春天》，標(biāo)志著人類環(huán)境意識的覺醒。1972年，羅馬俱樂部發(fā)表《增長的極限》，指出了自然資源與環(huán)境是有限的。同年，聯(lián)合國發(fā)表《人類環(huán)境宣言》，闡明了人類對環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)。1987年，聯(lián)合國發(fā)表《我們共同的未來》，闡明可持續(xù)發(fā)展的含義：“既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。1992年，巴西里約熱內(nèi)盧世界環(huán)發(fā)大會，發(fā)表了《環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀(jì)議程》，環(huán)境與發(fā)展成為全球共識和各國政治承諾。2002年，南非約翰內(nèi)斯堡的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會，發(fā)表了《可持續(xù)發(fā)展執(zhí)行計劃》，要求落實實施可持續(xù)發(fā)展。2012年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會通過了《我們憧憬的未來》，討論可持續(xù)發(fā)展的體制框架，達(dá)成可持續(xù)發(fā)展的政治承諾。

2.建設(shè)生態(tài)文明，是我們黨對人與自然關(guān)系及自然規(guī)律認(rèn)識的新成果

我們黨一直高度重視節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的工作。建設(shè)生態(tài)文明是對我們黨關(guān)于資源和生態(tài)環(huán)境問題的新概括、新目標(biāo)、再升華。20世紀(jì)80年代初，我們就把環(huán)境保護(hù)作為基本國策，“九五”計劃提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，“十五”計劃提出主要污染物總量減排目標(biāo)，十六大提出新型工業(yè)化，十六屆三中全會提出全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀以及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的思想，“十一五”規(guī)劃將能源消耗強(qiáng)度和主要污染物排放總量減少作為約束性指標(biāo)，規(guī)劃主體功能區(qū)，十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，使生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立。

在一系列戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，我國生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，生態(tài)文明觀念逐步樹立，全民資源節(jié)約和環(huán)保意識增強(qiáng)；“十一五”期間，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降19.1%，二氧化硫、化學(xué)污染物排放總量分別減少14.29%和12.45%；資源利用效率提高，單位工業(yè)增加值用水量降低36.7%，主要產(chǎn)品單位能耗大幅度減低；環(huán)境質(zhì)量局部改善，2005年到2010年，七大水系國控斷面好于三類水質(zhì)的比例提高18.9%，環(huán)保重點城市空氣質(zhì)量達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)的城市比例提高30.3%；生態(tài)保護(hù)和修復(fù)取得成效，其間，森林覆蓋率提高2.16%，退牧還草區(qū)牧草質(zhì)量提高，重點生態(tài)功能區(qū)保護(hù)力度加大，全國沙化面積減少；應(yīng)對氣候變化取得進(jìn)展，“十一五”期間通過節(jié)能提高能效累計減少二氧化碳排放14.6億噸[1]。

3.建設(shè)生態(tài)文明，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量的必然要求

近年來我國生態(tài)文明建設(shè)取得了重要進(jìn)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的資源環(huán)境制約越來越突出，人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的要求越來越迫切。一是資源約束趨緊，我國石油的對外依存度上升到56.7%，重要礦產(chǎn)資源的對外依存度也在快速攀升，多年平均缺水量536億立方米，2/3的城市缺水，110座城市嚴(yán)重缺水，耕地逼近18億畝紅線；二是環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境狀況總體惡化趨勢沒有根本遏制，一些重點流域水污染嚴(yán)重，部分城市灰霾天氣增多，環(huán)境群體性事件頻發(fā)；三是生態(tài)系統(tǒng)退化，全國水土流失面積占國土面積37%、沙化土地面積占18%，90%的草原不同程度退化，地面沉陷面積擴(kuò)大，生態(tài)系統(tǒng)破壞帶來的自然災(zāi)害頻發(fā)[2]。這些問題的出現(xiàn)，一是因為我國人口眾多、資源短缺、環(huán)境容量有限、生態(tài)脆弱，加之我國發(fā)展很快，發(fā)達(dá)國家?guī)装倌曛鸩匠霈F(xiàn)的環(huán)境問題，我國壓縮到幾十年內(nèi)集中顯現(xiàn)；還由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，生態(tài)文明的理念沒有樹立，違反生態(tài)文明的做法普遍。從源頭上、從根本上跨過資源環(huán)境這道坎，必須建設(shè)生態(tài)文明。

二、建設(shè)美麗中國，需要系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系做保障

制度具有穩(wěn)定性、長期性、根本性的特點，不會因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不會因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力的改變而改變。建設(shè)生態(tài)文明制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境是《決定》的亮點。多年來，我們黨和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)，取得了顯著成績，十八大后生態(tài)文明建設(shè)提到五位一體的戰(zhàn)略高度，但是，我國面臨的生態(tài)形勢嚴(yán)峻，已經(jīng)成為制約人民生活質(zhì)量提高的重大障礙、經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患，生態(tài)產(chǎn)品成為目前我國最短缺的產(chǎn)品，生態(tài)差距成為最大的發(fā)展差距。當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問題，有著自然的、歷史的原因，但必須承認(rèn)，30多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及其部分領(lǐng)域和區(qū)域的無序開發(fā)、盲目開發(fā)、過度開發(fā)是主要原因，機(jī)制不健全，制度不完善是更深層面的根源。

我國生態(tài)文明制度建設(shè)起步晚、比較散、剛性弱。我國基本建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但還沒有建立體現(xiàn)生態(tài)文明理念和要求的市場經(jīng)濟(jì)體制。市場不能很好地發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，在一些領(lǐng)域，政府在直接配置資源或者在政府不合理干預(yù)下配置資源。部分地方官員為了短期的政績，采取稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、先征后返、財政補(bǔ)貼、電價優(yōu)惠、降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等招商引資，帶來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的早熟，造成產(chǎn)能過剩，產(chǎn)能過剩是最大的資源浪費和環(huán)境破壞。對土地財政的依賴，加劇了地方政府對占用土地的需求。工業(yè)用地、水資源、能源等的價格偏低，占用湖泊、河道、濕地、林地的成本過低或基本無成本，嚴(yán)重破壞生態(tài)。中央與地方的事權(quán)和財權(quán)不匹配，地方政府承擔(dān)的事權(quán)超過其財力，迫使各地圈地賣地融資，導(dǎo)致耕地和生態(tài)空間過多占用。稅收和價格機(jī)制還難以有效抑制對資源及其資源性產(chǎn)品的過度需求。GDP導(dǎo)向的政績考核和干部任用標(biāo)準(zhǔn)，對生態(tài)環(huán)境破壞缺乏制約和責(zé)任追究等，在一定程度上助長了破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度不系統(tǒng)、不完善。源頭上，沒有建立有效防范的制度。自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度不完善，部分全民所有自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有者不到位，用途管制不能充分落實。過程中，沒有建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度。沒有資源環(huán)境方面的警示和約束，一些地方在資源環(huán)境承載能力接近極限時仍在高強(qiáng)度開發(fā)；在環(huán)保中居于核心地位的污染物排污許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度不健全。后果上，沒有建立嚴(yán)格的責(zé)任追究和損害賠償制度。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重危害的官員，沒有追究責(zé)任。對一些企業(yè)偷排、超排，甚至造成嚴(yán)重后果的，也只是象征性地交點罰款了事，等等。

三、建立源頭防范的制度體系

源頭嚴(yán)防，是推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的根本?！稕Q定》對構(gòu)建源頭嚴(yán)防提出了以下幾個方面的制度設(shè)計：

1.健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，我國自然資源資產(chǎn)有全民所有制和集體所有制。目前沒有把自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)確定清楚，沒有清晰界定所有國土空間、各類自然資源的所有者，沒有劃清國家所有國家直接行使所有權(quán)、國家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有個人行使承包權(quán)等各種權(quán)益的邊界。要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

自然資源和生態(tài)空間是中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，不管所有者是誰，無論是哪一類功能區(qū)，必須遵循用途管制，不得改變國土空間用途。建立空間規(guī)劃體系，法律明確哪種自然空間必須實行用途管制，哪些國土空間必須限制開發(fā)或禁止開發(fā)，通過空間規(guī)劃來劃定具體邊界。改革規(guī)劃體制，形成全國統(tǒng)一、定位清晰、功能互補(bǔ)的空間規(guī)劃體系。國家層面，要理清主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃之間的功能定位，市縣層面，要實現(xiàn)“多規(guī)合一”，一個市縣一張規(guī)劃圖，做長期的遠(yuǎn)景規(guī)劃。市縣空間規(guī)劃要根據(jù)主體功能定位，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的開發(fā)管制界限，明確城市建成區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點，以及基本農(nóng)田、林地、水面、濕地等生態(tài)空間的邊界，使用途管制有規(guī)可依。

我國對國土范圍內(nèi)的一些水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間還沒有建立完善的用途管制，一些地方占光用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)向山地、林地、濕地、湖泊等進(jìn)行開發(fā)。習(xí)近平同志告誡我們，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?？沉肆?，毀了山，就破壞了生態(tài)。要按照山水林田湖是一個生命共同體的原則，建立覆蓋全部國土空間的用途管制制度，對耕地要實行嚴(yán)格的用途管制，對天然草地、林地、河流、湖泊、濕地、海域、灘涂等生態(tài)空間也要實行用途管制，嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

2.健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，完善自然資源監(jiān)管體制

我國憲法規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。相關(guān)法律規(guī)定了全民所有水資源、森林、土地等自然資源所有權(quán)的代表者。但全民所有自然資源的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)權(quán)益不落實；監(jiān)管體制上沒有區(qū)分作為部分自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)利與作為所有自然資源管理者的權(quán)力。自然資源的稀缺性和生態(tài)環(huán)境破壞，自然資源的資產(chǎn)屬性日益明顯，市場價值攀升，自然資源和生態(tài)空間的長遠(yuǎn)價值、對中華民族永續(xù)發(fā)展的意義越來越重大。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，按所有者和管理者分開，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，授權(quán)其代表全體人民行使所有者的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，對各類全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，享有所有者權(quán)益，做到權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任統(tǒng)一。

國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理，是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是管理者意義上的權(quán)力。我國對土地、水資源、海洋資源、林業(yè)資源分類管理，容易各自為政，造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。需要完善自然資源監(jiān)管體制，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督，統(tǒng)一行使包括陸地海域在內(nèi)的所有國土空間的用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。

3.實施主體功能區(qū)制度

我國遼闊的陸地國土和海洋國土，是中華民族永續(xù)發(fā)展的家園。為了給子孫留下天藍(lán)、地綠、水凈的家園，必須實施主體功能區(qū)制度，要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。我國國土空間按開發(fā)方式分為：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域；按開發(fā)內(nèi)容分為；城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)；按層級分為：國家和省級兩個層面。在國家主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制省級主體功能區(qū)規(guī)劃，改革財政、產(chǎn)業(yè)、投資等的政策和政績考核體系，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

4.建立國家公園體制

國家公園體制是對自然價值較高的國土空間實行的開發(fā)保護(hù)管理制度。我國對各種有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，已經(jīng)建立了比較全面的開發(fā)保護(hù)管理制度，但一些保護(hù)區(qū)被條塊分割，一座山，南坡可能是一個部門命名并管理的國家森林公園，北坡可能是另一個部門命名并管理的野生動物保護(hù)區(qū)。這種切割自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物活動空間的體制，使監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下。要通過建立國家公園體制，對這種碎片化的自然保護(hù)地進(jìn)行整合調(diào)整。

四、建立過程嚴(yán)管的制度體系

過程嚴(yán)管是建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵?！稕Q定》做出以下幾個方面的頂層設(shè)計，構(gòu)建了過程嚴(yán)管的制度。

1.實行資源有償使用制度

自然資源屬于國家或集體所有，使用必須付費，我國資源及其產(chǎn)品價格總體偏低，所付費用不能體現(xiàn)資源稀缺狀況和開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的損害。要根據(jù)市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益，進(jìn)行自然資源及其產(chǎn)品價格改革。我國工業(yè)用地總量偏多，居住用地偏少，各地為招商引資，壓低工業(yè)用地價格，甚至零地價；推高居住用地價格，增加財政收入。建立調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機(jī)制，提高工業(yè)用地價格，緩解房價上漲壓力。通過帶有強(qiáng)制性的稅收機(jī)制提高資源開發(fā)使用成本，促進(jìn)節(jié)約。要正稅清費，實行費改稅，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間，包括土地、礦產(chǎn)、水資源、大氣等。

2.實行生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)功能區(qū)生產(chǎn)的是特殊的生態(tài)產(chǎn)品，生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者向生態(tài)產(chǎn)品消費者出售產(chǎn)品，理應(yīng)等價交換、獲取收入。生態(tài)產(chǎn)品具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，中央政府和省級政府應(yīng)該代表較大范圍的生態(tài)產(chǎn)品受益者通過財政轉(zhuǎn)移支付方式購買生態(tài)產(chǎn)品，這就是生態(tài)補(bǔ)償。要完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對生態(tài)產(chǎn)品受益十分明確的，堅持誰受益、誰補(bǔ)償原則，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)產(chǎn)品的受益地區(qū)應(yīng)該給予生態(tài)產(chǎn)品的提供地區(qū)必要的補(bǔ)償，并使之制度化。這樣，有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高生態(tài)產(chǎn)品的供應(yīng)能力。

3.建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

資源環(huán)境承載能力指在自然生態(tài)環(huán)境不受危害并維系良好生態(tài)系統(tǒng)前提下，一定地域空間的資源稟賦和環(huán)境容量所能承載的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模。水、土地等不宜跨區(qū)域調(diào)動的資源，以及環(huán)境容量，有其物理極限，不是靠價格機(jī)制能調(diào)節(jié)的。我國的一些地區(qū)在現(xiàn)行發(fā)展方式下的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模已超出資源環(huán)境承載能力極限，國土空間開發(fā)強(qiáng)度過高，生態(tài)空間和耕地銳減，地下水超采，排放污染物超出環(huán)境凈化能力。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，根據(jù)各地區(qū)自然條件，確定資源環(huán)境承載能力的紅線，當(dāng)開發(fā)接近這一紅線時，提出警告警示，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?，防止過度開發(fā)而造成的不可逆的嚴(yán)重后果。

4.建立污染物排放許可制和污染物排放總量控制制度

污染物排放許可制是依法對各企事業(yè)單位排污行為提出限制并以書面形式確定下來，作為排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會監(jiān)督護(hù)法依據(jù)的一種環(huán)境管理制度。排污許可制是國際通行的環(huán)境管理的基本制度，我國在20世紀(jì)80年代末就提出建立污染排放許可制，但現(xiàn)在仍不完善，立法層次低，地區(qū)之間不平衡，許多還是政策性規(guī)定。排污許可制的核心是排污者必須持證排污、按證排污。實行這一制度，有利于將國家環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、總量減排責(zé)任、環(huán)保技術(shù)規(guī)范等落到實處，有利于環(huán)保執(zhí)法部門依法監(jiān)管，有利于整合現(xiàn)在過于復(fù)雜的環(huán)保制度。要加快立法進(jìn)程，盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制。

污染物排放總量控制制度包括目標(biāo)總量控制和環(huán)境容量總量控制。前者如，根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃確定的主要污染物總量減排指標(biāo)，分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市，各省區(qū)市再分解到所轄的市，市再分解到縣，市、縣兩級再分解到具體排污企業(yè)，國家對中央企業(yè)直接規(guī)定總量減排指標(biāo)。后者如，我國大氣污染防治法規(guī)定，在特定區(qū)域，由地方政府核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量。我國目前還沒有建立規(guī)范的企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，現(xiàn)在的總量分解，具有行政命令性質(zhì)，不是法定義務(wù)，特定區(qū)域和特定污染物的總量控制，覆蓋面窄。實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，要逐步將現(xiàn)行以行政區(qū)為單元層層分解最后落實到企業(yè)，以及僅適用于特定區(qū)域和特定污染物的總量控制辦法，改變?yōu)楦右?guī)范、更加公平、以企事業(yè)單位為單元、覆蓋主要污染物的總量控制制度。

五、建立后果嚴(yán)懲的制度體系

后果嚴(yán)懲，是建設(shè)美麗中國必不可少的重要措施?！稕Q定》分別對領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)、個人，提出了兩個方面的制度，構(gòu)建了后果嚴(yán)懲的制度。

1.建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制

我國生態(tài)環(huán)境的問題與不科學(xué)的政績觀及干部任用體制有很大關(guān)系。部分黨政領(lǐng)導(dǎo)為了任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長，不顧資源環(huán)境狀況盲目開發(fā)，可能任期內(nèi)實現(xiàn)了高增長，卻造成了潛在的生態(tài)環(huán)境損害甚至不可逆的系統(tǒng)性破壞。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，要對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，終身追究責(zé)任，不能把一個地方環(huán)境搞得一塌糊涂，然后拍屁股走人，官還照當(dāng)，不負(fù)任何責(zé)任。要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對一個地區(qū)的水資源、環(huán)境狀況、林地、開發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行綜合評價，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行審計，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但對生態(tài)環(huán)境損害很大，就要對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究。

2.實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

這是針對單位和個人違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者實行賠償、依法追究刑事責(zé)任而設(shè)計的制度。在國土空間開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的違反法律規(guī)定、違背空間規(guī)劃、違反污染物排放許可和總量控制的行為，對這些破壞性的行為，要嚴(yán)懲重罰，加大違法違規(guī)成本，使之不敢違法違規(guī)。我國有關(guān)法律法規(guī)中對造成生態(tài)環(huán)境損害的處罰數(shù)額太少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本，更難以彌補(bǔ)對人民群眾健康造成的長期危害。要對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度，讓違法者掏出足額的真金白銀，對造成嚴(yán)重后果的，要依法追究刑事責(zé)任。

《決定》是對加快生態(tài)文明制度建設(shè)的頂層設(shè)計，需要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會、消化，落實到生態(tài)文明建設(shè)的行動中，落實到現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，逐步改善我國的生態(tài)環(huán)境狀況，早日建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，建成美麗中國。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊偉民.大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[N].人民日報，2012-12-12.

[2]楊偉民.建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系[N].光明日報，2013-11-23.