[摘 要]“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”?！胺乐篂E用權(quán)力的辦法，就是以權(quán)力制約權(quán)力?！盵1]這深刻揭示了權(quán)力之間相互監(jiān)督制約的本質(zhì)。因此，為了防止權(quán)力濫用，必須用其它權(quán)力予以必要地監(jiān)督和制約。文章針對(duì)當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的現(xiàn)狀，從實(shí)證的角度分析其存在的缺陷。最后借鑒同行的研究結(jié)果，從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合筆者自身的體會(huì)，闡述了如何在當(dāng)今檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，以期能對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制的完善提供有益參考。

[關(guān)鍵詞]檢察權(quán)；權(quán)力；內(nèi)部監(jiān)督；機(jī)制；制約

“檢察官，乃因?qū)Ψü偌熬斓牟恍湃味Q生，在此氛圍下，新生兒不但命定要為防范法官恣意與警察濫權(quán)而奮斗，更須為自身不被相類的病毒感染而苦戰(zhàn)。”[2]實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)內(nèi)部有效監(jiān)督，對(duì)促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)規(guī)范、文明、理性執(zhí)法，提升檢察機(jī)關(guān)公信力，具有極為重要的意義。

一、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的概念及其監(jiān)督制約的對(duì)象

檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，是指檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)系統(tǒng)，依照以權(quán)力制約權(quán)力理論，在其內(nèi)部形成的對(duì)檢察權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督和制約的一整套完整工作系統(tǒng)。[3]

我國(guó)檢察權(quán)的內(nèi)容包括公訴權(quán)、逮捕權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)，其他檢察權(quán)（如司法解釋權(quán)、檢察建議權(quán)等）。[4]這些權(quán)力中，哪些應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖O(jiān)督和制約？筆者認(rèn)為，檢察權(quán)中那些涉及到對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定和處理，關(guān)系到對(duì)公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制或剝奪的權(quán)力，從國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和司法的價(jià)值等角度考慮，應(yīng)適度的收斂和節(jié)制，應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約。檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的目的和價(jià)值在于防止檢察官自由裁量權(quán)的濫用，因此，檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的基本對(duì)象，是指檢察權(quán)中帶有裁決性質(zhì)的權(quán)能，即檢察官的自由裁量權(quán)，就我國(guó)而言，主要是公訴權(quán)、逮捕權(quán)和偵查權(quán)。

二、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約制度存在的問題

（一）上下級(jí)縱向監(jiān)督功能異化

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)決定”規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件的過程中，需要經(jīng)過多環(huán)節(jié)層層把關(guān)、層層監(jiān)督制約，這樣有利于跟蹤監(jiān)控案件進(jìn)程，最大限度減少錯(cuò)案發(fā)生機(jī)率。但是，檢察機(jī)關(guān)的辦案活動(dòng)作為司法活動(dòng)的重要組成部分，同樣必須符合親歷性的要求，這種行政化的案件管理模式，割裂了事實(shí)審查和法律適用的過程，從某種意義上說，削弱了檢察機(jī)關(guān)縱向監(jiān)督的效能。同時(shí)，在實(shí)踐中，上級(jí)不時(shí)以口頭指示就個(gè)案的處理向承辦人發(fā)出指示，這種監(jiān)督形式雖然靈活、簡(jiǎn)便，但因其隨意性太大，不利于對(duì)檢察權(quán)的有效監(jiān)督和制約，甚至有些情況下會(huì)干擾檢察權(quán)的正確行使，司法實(shí)踐中，濫用上命下從原則，辦人情案、關(guān)系案并非不存在。

（二）部門之間橫向監(jiān)督功能虛化

以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能的分離為突破口，是解決檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)。但是，在司法實(shí)踐中，由于檢察機(jī)關(guān)往往強(qiáng)調(diào)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約，而對(duì)其他方面檢察權(quán)的監(jiān)督制約則沒有引起足夠重視，內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不健全，導(dǎo)致了各部門對(duì)監(jiān)督制約仍停留在各自為戰(zhàn)、零打碎敲的層面。同時(shí)，各地推行的“偵訴一體化”、“捕訴一體化”、“偵、捕、訴一體化”等改革，進(jìn)一步人為淡化了原本存在的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，違背刑事訴訟規(guī)律， “它實(shí)際取消了不同檢察職能之間的制約作用，取消了不同訴訟環(huán)節(jié)的過濾和監(jiān)督功能，勢(shì)必阻礙檢察機(jī)關(guān)履行其客觀義務(wù)，因此這一辦案機(jī)制不符合刑事訴訟制度和檢察制度的法理要求……因此，類似的工作一體化應(yīng)當(dāng)廢止”。[5]目前，大部分檢察機(jī)關(guān)均建立了案件管理中心，以實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的“統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、綜合考評(píng)”。但是，由于業(yè)務(wù)部門以及公安、律師等對(duì)該項(xiàng)工作的不夠重視，導(dǎo)致了案件管理部門的監(jiān)督功能并沒有得到很好的發(fā)揮。比如，根據(jù)規(guī)定，本院法律文書的監(jiān)管由案管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，但在實(shí)踐中，各部門并沒有按規(guī)定執(zhí)行，法律文書仍由各部門自身管理。又如，不按規(guī)定及時(shí)填寫《執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估登記表》、決定立案的案件未按規(guī)定及時(shí)向案件管理部門備案等等不按規(guī)定辦理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重削弱了案件管理部門的內(nèi)部監(jiān)督作用。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督功能弱化

檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門主要是通過采用開展案件回訪、案件調(diào)查和專項(xiàng)檢查等方法對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)群眾和社會(huì)各界反映的檢察干警違法違紀(jì)問題展開調(diào)查，以此對(duì)檢察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督。但是，紀(jì)檢監(jiān)察部門是在本級(jí)院黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，往往難以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)揮監(jiān)督作用。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察部門人員不足，特別基層檢察機(jī)關(guān)，往往只有一個(gè)紀(jì)檢組長(zhǎng)是專職紀(jì)檢工作人員，其余均為兼職，并且以綜合部門工作人員為主，缺乏對(duì)每個(gè)辦案崗位業(yè)務(wù)的了解，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)業(yè)務(wù)工作監(jiān)督難以真正開展。而檢務(wù)督察這種監(jiān)督方式實(shí)際上也面臨著對(duì)業(yè)務(wù)全面監(jiān)督工作量過大，熟悉各種業(yè)務(wù)的合格監(jiān)督者缺乏，也在一定程度制約了檢務(wù)督察難以充分、有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

（四）檢察委員會(huì)保障功能軟化

目前，檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)存在的人員結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度不高、辦事機(jī)構(gòu)不明確等問題，嚴(yán)重制約了檢委會(huì)職能的發(fā)揮。一是人員結(jié)構(gòu)行政化。檢委會(huì)成員通常由正副檢察長(zhǎng)、其余黨組成員以及各部門主要負(fù)責(zé)人等行政領(lǐng)導(dǎo)組成，這種帶有濃厚行政色彩的檢委會(huì)成員組成方式，這與檢委會(huì)的工作職責(zé)是不相匹配的，難以發(fā)揮檢委會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)功能。同時(shí)，由于檢委會(huì)人員結(jié)構(gòu)的這種行政化特點(diǎn)，使得檢委會(huì)決定的權(quán)威不是來(lái)自對(duì)法律精神的準(zhǔn)確把握，而是出自于對(duì)各種利益的考量，這進(jìn)一步制約了檢察工作整體水平的提高。二是辦事機(jī)構(gòu)不明確。在部分基層檢察機(jī)關(guān)，并沒有設(shè)立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)通常是掛靠在研究室、辦公室或者政工部門，檢委會(huì)辦事人員是在完成科室本職工作的情況下，兼職完成檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)有關(guān)工作，這就導(dǎo)致了檢委會(huì)工作無(wú)制度可循、無(wú)規(guī)則可依，嚴(yán)重影響和制約了檢委會(huì)工作的高效運(yùn)行。

三、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的完善

（一）推行書面指令主義，強(qiáng)化上下級(jí)監(jiān)督制約

上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督功能的異化，根本缺陷在于沒有解決上級(jí)本身的濫權(quán)問題。事實(shí)表明，權(quán)力越大，濫用的可能性越大，甚至以指令權(quán)之名，行徇私濫用之實(shí)。正如林玨雄所言“誤為不起訴處分之風(fēng)險(xiǎn)，不但存在于下級(jí)，并且也存在于上級(jí)”。 為此，筆者主張實(shí)行指令法定主義及書面主義。指令法定主義要求上級(jí)對(duì)下級(jí)的指令，在實(shí)體上實(shí)行法定主義；在程序上實(shí)行書面要式。即上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院，各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)、部門負(fù)責(zé)人等向辦案檢察人員發(fā)出的指示、指令等“不得采取口頭、電話等形式。這些指示、指令必須采取書面的方式，并予以存檔”。[6]防止指令權(quán)濫用最有效的方法莫過于“陽(yáng)光法案”，即對(duì)于指令權(quán)的實(shí)體要件實(shí)行法定主義，即帶有裁量性質(zhì)的起訴或不起訴權(quán)、決定逮捕或不逮捕權(quán)都需有明確的法定條件，明顯違背法律的，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以拒絕執(zhí)行；在程序要件上，實(shí)行書面主義，即上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或檢察首長(zhǎng)指揮、監(jiān)督、命令下級(jí)檢察機(jī)關(guān)或承辦案件的檢察官涉及裁量權(quán)之行使、強(qiáng)制處分權(quán)之行使及事實(shí)和法律之適用，必須以書面形式作出并附理由。

（二）加強(qiáng)流程制度化，實(shí)現(xiàn)部門橫向制約

要進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部績(jī)效考核，做到“左右聯(lián)動(dòng)”。因同屬于一個(gè)單位或一個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致傳統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督喪失剛性，內(nèi)設(shè)部門之間的監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)有效性和一定程度的剛性，只能依賴程序，設(shè)計(jì)完善的公訴、偵查、批捕等部門之間的案件流轉(zhuǎn)程序（流程），并將這種案件流轉(zhuǎn)程序制度化，輔之以必要的績(jī)效考核和責(zé)任追究。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督方面，在線索受理、初查、立案階段，杜絕偵查部門自行受理線索的現(xiàn)象，即偵查部門通過各種途徑得到線索，也應(yīng)該先移交控告申訴部門，由控告申訴部門統(tǒng)一管理和移送偵查部門，控告申訴部門對(duì)移送的線索要進(jìn)行持續(xù)的同步監(jiān)督和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，防止該立不立，該查不查。在逮捕權(quán)方面，公訴部門一方面要對(duì)逮捕后的進(jìn)入到審查起訴環(huán)節(jié)的案件，進(jìn)行羈押必要性的審查，以牽制逮捕權(quán)的行使，防止不該逮捕而逮捕；另一方面公訴部門在受理審查案件過程中，也要注意審查是否有漏捕、漏訴的現(xiàn)象，以制約逮捕權(quán)和偵查權(quán)。同樣，偵查部門和偵查監(jiān)督部門，對(duì)于已經(jīng)偵查終結(jié)、逮捕后的案件，移送到公訴部門后，也要跟蹤監(jiān)督這些案件是否起訴，以防止公訴部門濫用起訴裁量權(quán)。

（三）發(fā)揮好紀(jì)檢監(jiān)察部門的綜合性監(jiān)督作用

如何發(fā)揮好紀(jì)檢監(jiān)察部門的綜合性監(jiān)督作用，重點(diǎn)是抓兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是針對(duì)個(gè)案和一線辦案人員的督察。主要體現(xiàn)在個(gè)案督察和個(gè)體督察，防止違法辦案、濫用檢察權(quán)行為的發(fā)生；二是針對(duì)上下級(jí)之間及內(nèi)設(shè)部門相互制約的督察，具體體現(xiàn)在：對(duì)于上下級(jí)之間縱向上命下從指令的合法性以及是否實(shí)行書面指令主義進(jìn)行監(jiān)督，并且上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的紀(jì)檢監(jiān)察部門也要做到上下一體；對(duì)于內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門之間相互監(jiān)督的流程執(zhí)行情況進(jìn)行督察，以保證前述縱向、橫向監(jiān)督的落實(shí)，并為縱向和橫向之間架設(shè)一道防護(hù)網(wǎng)。尤其是，目前案件管理機(jī)構(gòu)剛剛運(yùn)行不久，要加強(qiáng)對(duì)法律文書統(tǒng)一監(jiān)管、《執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估登記表》填寫情況、案件備案、案件質(zhì)量評(píng)查等各項(xiàng)制度的落實(shí)情況進(jìn)行督察，以促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法。

（四）加強(qiáng)和改進(jìn)檢委會(huì)工作

針對(duì)當(dāng)前檢委會(huì)工作存在的人員結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)化程度不高、辦事機(jī)構(gòu)不明確等問題，筆者提出以下三點(diǎn)改進(jìn)建議：一是建立科學(xué)合理的委員選任機(jī)制。堅(jiān)持以專業(yè)素質(zhì)優(yōu)先為原則，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用競(jìng)爭(zhēng)上崗等方式，把政治素質(zhì)好、法律政策水平高、業(yè)務(wù)熟練、經(jīng)驗(yàn)豐富、議事能力強(qiáng)的資深優(yōu)秀檢察官吸收到檢委會(huì)中來(lái)，形成以法律職務(wù)為前提的專業(yè)化配置模式。二是設(shè)立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)掛靠，意味著承擔(dān)具體業(yè)務(wù)工作的是其他科室人員，由于是兼職，且無(wú)具體規(guī)則制約，因此，他們往往沒有時(shí)間和精力專門從事會(huì)前程序性、實(shí)體性審查工作。[7]因此，應(yīng)該設(shè)立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)行檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的人員專人專事，負(fù)責(zé)對(duì)檢委會(huì)討論事項(xiàng)和案件進(jìn)行審查并提出審查意見和咨詢性意見，并做好會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議記錄的編寫和材料的歸檔存檔工作，在此基礎(chǔ)上，完善檢委會(huì)議事規(guī)則，嚴(yán)格工作程序。三是建立檢委會(huì)委員決策質(zhì)量評(píng)價(jià)制度。對(duì)委員討論案件或其他重大事項(xiàng)發(fā)言情況，以年度為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，予以綜合評(píng)定，并把評(píng)定結(jié)果納入崗位目標(biāo)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

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[作者簡(jiǎn)介]曹勝民、陳澤明，于都縣人民檢察院。