[摘 要]訴調(diào)對(duì)接作為轉(zhuǎn)型社會(huì)中糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新性嘗試，在調(diào)處和實(shí)效化解決常規(guī)社會(huì)矛盾中發(fā)揮著積極的前置性作用。文章以河南省某區(qū)人民法院為樣本，對(duì)這一解紛機(jī)制的內(nèi)涵，時(shí)代背景，特別是運(yùn)作模式以實(shí)證分析，在對(duì)其現(xiàn)存問(wèn)題縝密分析基礎(chǔ)上，對(duì)該制度今后完善的路徑提出了建議。

[關(guān)鍵詞]訴調(diào)對(duì)接；實(shí)證分析；糾紛解決

一、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的內(nèi)涵

在成熟法治國(guó)家社會(huì)治理機(jī)制中，糾紛解決的方式主要分為三類。一是民間組織的調(diào)解和裁決；二是充分利用政府及其部門(mén)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政調(diào)解、行政裁決和行政復(fù)議化解與行政糾紛、行政管理有關(guān)的民事糾紛；三是以法院行使審判權(quán)為中心的司法途徑。在這其中，訴調(diào)對(duì)接是指矛盾糾紛調(diào)處中的訴訟方式與非訴訟方式相銜接。①其主要任務(wù)是充分發(fā)揮審判權(quán)規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，通過(guò)訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接，推動(dòng)各種糾紛解決機(jī)制的組織和程序制度建設(shè)，促進(jìn)非訴糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效，并為其運(yùn)作提供規(guī)范的司法保障。

二、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的時(shí)代背景

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和社會(huì)不斷變革，因各種利益沖突引發(fā)的社會(huì)矛盾發(fā)生率和激化程度不斷上升，涉及范圍日益擴(kuò)大，多元性、發(fā)散性愈發(fā)凸顯。而大量糾紛進(jìn)入訴訟途徑使得人民法院的工作量大增，司法資源的有限性與矛盾糾紛的量增間的沖突逐步加劇，似乎到了難以調(diào)和的境地。單靠訴訟這一單一的救濟(jì)方式解決社會(huì)紛爭(zhēng)，客觀上已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)基層法院一線審判人員平均不到全部審判人員的40%，2011年河南省法院系統(tǒng)人均結(jié)案超過(guò)200起的法官有800多人，且主要集中于民事案件。在某區(qū)法院，具備審判資格，并實(shí)際從事審判業(yè)務(wù)的只有35人。但近五年來(lái)，該院每年收案增長(zhǎng)幅度均超過(guò)20%，年審理案件在5000件以上，其中傳統(tǒng)民事案件達(dá)3000余件。這一現(xiàn)狀造成一線審判人員長(zhǎng)期處于超負(fù)荷狀態(tài)，形成審案質(zhì)量不高，積案量大、信訪壓力重的嚴(yán)峻局面。就此，如何充分發(fā)揮調(diào)解制度的職能、保障調(diào)解結(jié)案的執(zhí)行力，如何協(xié)調(diào)訴訟與調(diào)解制度的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)訴訟與調(diào)解的有機(jī)銜接，并著力于矛盾糾紛的根本解決成為當(dāng)務(wù)之急。訴調(diào)對(duì)接正是在這一社會(huì)背景下應(yīng)運(yùn)而生。

訴調(diào)對(duì)接首先是對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展和完善。當(dāng)前，多元化糾紛解決機(jī)制在理論上已經(jīng)取得了一定的成果，但是我國(guó)尚未建構(gòu)起一種完善的制度化的多元化糾紛解決機(jī)制。訴訟、調(diào)解、仲裁、協(xié)商等解紛機(jī)制都各自獨(dú)立，未能實(shí)現(xiàn)相互之間的有機(jī)銜接與聯(lián)動(dòng)，以充分發(fā)揮各種解紛模式的自身優(yōu)勢(shì)，達(dá)到從根本上化解紛爭(zhēng)的司法目的與社會(huì)效果。而訴調(diào)對(duì)接機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)了訴訟與調(diào)解機(jī)制的有機(jī)銜接與聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮了訴訟與調(diào)解的各自優(yōu)勢(shì)，互補(bǔ)了各自的制度缺陷，真正起到了化解紛爭(zhēng)于無(wú)形的良好的司法效果。其次，該制度是對(duì)民事司法改革的推動(dòng)與促進(jìn)。②從20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)民事訴訟制度逐步變革，并取得了一些積極進(jìn)展。期間，對(duì)國(guó)外民事司法改革起因和進(jìn)展的準(zhǔn)確把握，特別是對(duì)其成功經(jīng)驗(yàn)的有益借鑒，成為推動(dòng)我國(guó)民事司法變革和創(chuàng)新，建設(shè)具有中國(guó)特色現(xiàn)代民事審判制度的主要視點(diǎn)，民事糾紛解決機(jī)制由單一化走向多元化的趨勢(shì)必須予以關(guān)注。而訴調(diào)對(duì)接機(jī)制正是這一趨勢(shì)在我國(guó)在司法實(shí)務(wù)中的成功嘗試，具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義和理論價(jià)值。

三、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制運(yùn)作的實(shí)證分析：以河南省某區(qū)法院為樣本

在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制構(gòu)建上，河南省某區(qū)人民法院做出了大膽嘗試，在實(shí)際運(yùn)作模式方面進(jìn)行了有益探索，并取得了積極的成效。

（一）明確機(jī)制功能，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合

該法院充分利用社會(huì)資源，建立訴訟和大調(diào)解的全面對(duì)接，努力形成一種以法院為主導(dǎo)的，多元主體參加構(gòu)建的訴訟與調(diào)解互相作用、司法調(diào)解和綜合性的社會(huì)大調(diào)解有機(jī)銜接的機(jī)制，著力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、法院主導(dǎo)、多方參與”的“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制。充分發(fā)揮法院審判權(quán)的規(guī)范、引導(dǎo)和審查監(jiān)督作用，整合訴調(diào)資源，構(gòu)建、完善以訴調(diào)對(duì)接中心為平臺(tái)的訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制；大力加強(qiáng)與基層行政機(jī)關(guān)及社會(huì)組織的通力協(xié)作，構(gòu)建、完善以“社區(qū)法官”工作機(jī)制為基礎(chǔ)的矛盾糾紛就地解決機(jī)制；充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與調(diào)解的積極性，構(gòu)建、完善以多方社會(huì)力量為主體的矛盾糾紛化解機(jī)制；積極開(kāi)展司法確認(rèn)工作，構(gòu)建、完善以司法審查為重點(diǎn)的訴調(diào)銜接工作機(jī)制。

（二）確立聯(lián)系機(jī)構(gòu)，理順工作流程

該院在內(nèi)部專門(mén)成立“訴調(diào)對(duì)接中心”，作為“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制推進(jìn)的重要工作平臺(tái)，工作主體以立案庭、信訪辦、兩個(gè)民事審判庭為主，設(shè)速裁庭，與相關(guān)行政部門(mén)、調(diào)解組織有效連接。以法院訴調(diào)對(duì)接中心為主體，根據(jù)當(dāng)事人自愿原則，對(duì)于傳統(tǒng)的民事糾紛在受理前啟動(dòng)訴前調(diào)解機(jī)制，根據(jù)不同情況分流進(jìn)入委派調(diào)解、委托調(diào)解、邀請(qǐng)調(diào)解或協(xié)同調(diào)解程序，調(diào)解成功后對(duì)屬于法院受案范圍的，根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)出具法律文書(shū)予以司法確認(rèn)，無(wú)需進(jìn)入復(fù)雜的訴訟程序。如果調(diào)解不成的，經(jīng)主管院長(zhǎng)批準(zhǔn)，簡(jiǎn)單案件進(jìn)入速裁程序，需要其他部門(mén)協(xié)調(diào)解決的則出具司法建議書(shū)，督促履行。適用訴前調(diào)解程序的案件，根據(jù)案件性質(zhì)和適用的調(diào)解機(jī)制嚴(yán)格限定調(diào)解時(shí)間，調(diào)解不成直接進(jìn)入速裁程序，速裁適用簡(jiǎn)易審理程序，審理期限不超過(guò)30天。

（三）夯實(shí)運(yùn)作基礎(chǔ)，構(gòu)建工作網(wǎng)絡(luò)

該院聯(lián)合全區(qū)的行業(yè)調(diào)解委員會(huì)、司法所和以“社區(qū)法官”為主體的社區(qū)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，構(gòu)建訴調(diào)對(duì)接網(wǎng)絡(luò)，委托專門(mén)調(diào)解員或相關(guān)調(diào)解組織進(jìn)行訴前調(diào)解，配備專職聯(lián)絡(luò)員，按照“一社區(qū)一法官”模式，法院選派優(yōu)秀法官、干警定點(diǎn)聯(lián)系社區(qū)，為協(xié)助調(diào)解、委托調(diào)解、通報(bào)訴訟執(zhí)行信息提供人力支持。健全和完善與相關(guān)單位的信息溝通和共享機(jī)制、重大案件協(xié)調(diào)機(jī)制、工作互動(dòng)交流機(jī)制，編制、發(fā)放聯(lián)絡(luò)名冊(cè)，將各轄區(qū)的調(diào)解員、司法所工作人員、法庭工作人員的名單、聯(lián)系方式等基本情況編制成聯(lián)絡(luò)名冊(cè)，發(fā)放至各調(diào)解員，確保信息通暢。法院“訴調(diào)對(duì)接中心”建立糾紛調(diào)解臺(tái)賬，負(fù)責(zé)訴調(diào)對(duì)接工作的組織協(xié)調(diào)及考核督查，在區(qū)委、區(qū)政府及區(qū)委政法委的領(lǐng)導(dǎo)下，各單位定期通報(bào)矛盾糾紛調(diào)解工作情況，加強(qiáng)督促落實(shí)。

（四）加強(qiáng)調(diào)解力度，夯實(shí)解紛基礎(chǔ)

該院按照“大立案，重調(diào)解，精審判”的原則，從人員、經(jīng)費(fèi)、辦公上全面充實(shí)加強(qiáng)“訴調(diào)對(duì)接中心”，將審判資源下沉，使訴調(diào)對(duì)接中心成為全院人員最多、條件最優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)最高的業(yè)務(wù)兼綜合性管理部門(mén)。強(qiáng)化立案引導(dǎo)，對(duì)立案訴求不一味堵塞，凡法律法規(guī)不禁止的傳統(tǒng)民事糾紛都引導(dǎo)當(dāng)事人到“訴調(diào)對(duì)接中心”，在立案環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對(duì)矛盾的分流、疏導(dǎo)與化解。加強(qiáng)訴前調(diào)解，著力降低成訴率，立案法官經(jīng)征得當(dāng)事人同意，除依法不適用調(diào)解程序外，都要不放過(guò)任何有利時(shí)機(jī)積極進(jìn)行調(diào)解，力促當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議。對(duì)進(jìn)行訴訟程序的案件也要堅(jiān)持全員、全程、全面調(diào)解，充分調(diào)動(dòng)各方力量全力做好訴訟調(diào)解工作。全面加強(qiáng)審判管理和案后回訪工作，著力提高訴訟調(diào)解的實(shí)際效果，減少調(diào)解結(jié)案案件進(jìn)入執(zhí)行程序和再審程序的數(shù)量，努力實(shí)現(xiàn)調(diào)解結(jié)案率、服判息訴率的“兩上升”及涉訴信訪率、強(qiáng)制執(zhí)行率的“兩下降”，優(yōu)化審判格局，提升審判質(zhì)效。

經(jīng)過(guò)建設(shè)，2012年該院訴調(diào)對(duì)接中心共分流民事糾紛1180件，辦結(jié)809件，其中，調(diào)解253件，撤訴166件，轉(zhuǎn)立案390件。同時(shí)，訴調(diào)對(duì)接模式也有效帶動(dòng)其他工作協(xié)調(diào)開(kāi)展，使得案件結(jié)構(gòu)漸趨合理，案件質(zhì)效大幅提升，審判工作整體呈現(xiàn)案件質(zhì)量、案件調(diào)解撤訴率和群眾滿意度明顯上升，收案數(shù)、案件發(fā)還改判數(shù)、涉訴信訪數(shù)大幅下降的“三升三降”的局面。

四、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制存在的問(wèn)題與建議

針對(duì)糾紛解決，訴調(diào)對(duì)接一方面取得了良好的社會(huì)效果，但在實(shí)際運(yùn)作中也存在一些不足，有待進(jìn)一步完善。

（一）訴調(diào)對(duì)接的運(yùn)作背景依然

訴調(diào)對(duì)接工作雖然能夠?qū)崿F(xiàn)法院內(nèi)部潛力挖掘最大化，但仍無(wú)法在根本上解決“案多人少”的矛盾。由于法院機(jī)構(gòu)設(shè)置需要上下對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，而許多機(jī)構(gòu)需要特殊技能的人員。如審管辦需要掌握精通計(jì)算機(jī)技術(shù)的人員；有的崗位要求有審判職稱的人員要達(dá)到一定的數(shù)額。這就使得本不“富?！钡膶徟辛α扛亲浇笠?jiàn)肘。對(duì)此，今后可以參照試點(diǎn)聘任制公務(wù)員做法，對(duì)需要特殊技能或經(jīng)驗(yàn)資歷、技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)性職位，事務(wù)性較強(qiáng)，主要為機(jī)關(guān)日常行政事務(wù)提供一般性行政輔助、后勤保障服務(wù)的職位，招入聘任制公務(wù)員，簽訂合同，明確服務(wù)期限，這樣使得部分在行政后勤部門(mén)工作的法官全力投入審判一線，緩解審判壓力。

（二）訴調(diào)對(duì)接的管理方式應(yīng)科學(xué)配置

在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制運(yùn)作中，仍然存在一些案件調(diào)解質(zhì)量不高，瑕疵不斷，銜接不順暢，相互推諉等現(xiàn)象，這不僅是法官素質(zhì)能力的問(wèn)題，更重要的是管理方法和手段上的缺位。如辦案效率低下，干警活力不足，很大程度上是因?yàn)閷徟锌?jī)效考評(píng)機(jī)制未能如實(shí)反映審判工作實(shí)際，客觀評(píng)價(jià)法官業(yè)績(jī)。因此，依靠科學(xué)有效的審判管理方法，推進(jìn)審判方式改革，優(yōu)化審判工作運(yùn)行機(jī)制，完善考核激勵(lì)機(jī)制，使法院內(nèi)在潛能得到更加充分的發(fā)揮，使法官能力和活力得到充分的展現(xiàn)，向管理要人力，向管理要質(zhì)量，向管理要效率，靠管理增活力，是在今后對(duì)現(xiàn)有訴調(diào)對(duì)接機(jī)制一系列制度和規(guī)則加以完善的重點(diǎn)。

（三）訴調(diào)對(duì)接相關(guān)立法有待完善

訴調(diào)對(duì)接是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要法律、法規(guī)、政策甚至道德規(guī)范、公序良俗的支持。而現(xiàn)行有關(guān)訴調(diào)對(duì)接的規(guī)定只是散見(jiàn)于司法解釋或地方政府規(guī)章的相關(guān)條文里，層級(jí)不高，內(nèi)容簡(jiǎn)單、寬泛。到目前為止，還沒(méi)有專門(mén)的規(guī)范性文件對(duì)訴調(diào)對(duì)接的具體內(nèi)容作出規(guī)定。如何開(kāi)展訴調(diào)對(duì)接，其具體的操作程序、組織架構(gòu)，訴調(diào)對(duì)接與其他訴訟程序的關(guān)系等在基層法院仍處于自我探索、內(nèi)部改革的狀態(tài)，成為法院的自選課程，有較大的隨意性。長(zhǎng)此以往，不利于該機(jī)制制度化、程序化、規(guī)則化建設(shè)，在立法層面，國(guó)家應(yīng)予以積極回應(yīng)。

（四）對(duì)訴調(diào)對(duì)接模式的宣傳亟待加強(qiáng)

訴調(diào)對(duì)接既是我國(guó)非對(duì)抗法律文化的體現(xiàn)，又是對(duì)人民司法優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承。其順利發(fā)展離不開(kāi)相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)，特別是社會(huì)公眾的理解和認(rèn)同。所以，在這一制度的構(gòu)建，特別是推進(jìn)過(guò)程中，要大力宣傳這一機(jī)制的自身優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)社會(huì)協(xié)商和民主自治理念，健全完善各種非訴調(diào)解機(jī)制，為訴調(diào)對(duì)接的構(gòu)建提供良好外部環(huán)境和氛圍。

[注釋]

①嚴(yán)格地講，訴調(diào)對(duì)接不是一個(gè)法律概念，而是糾紛解決的一種機(jī)制或者工作方式。

②石廣先.司法新舉措：法院里的人民調(diào)解室[J].中國(guó)司法，2007.3

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[作者簡(jiǎn)介]劉博、王克驛、曹悅、王辰菲、王欣怡，河南科技大學(xué)法學(xué)院。