[摘 要]我國新民事訴訟法將公益訴訟主體界定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，彌補了我國公益訴訟法律制度的空白。但是由于這條規(guī)定的模糊性，使得公益訴訟的主體范圍在理論界和實務(wù)界仍有很大的爭議。文章著重論述了國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民作為公益訴訟主體的理論依據(jù)和現(xiàn)實需要，并對各主體的訴權(quán)進(jìn)行初步探討，力求其在各種沖突的價值間最大限度地實現(xiàn)平衡。

[關(guān)鍵詞]公益訴訟；公共利益；訴訟主體；監(jiān)督權(quán)

前言

改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善發(fā)展，一些嚴(yán)重的社會問題也日益凸顯，如環(huán)境污染日益惡化、經(jīng)濟(jì)體制改革過程中國有資產(chǎn)的流失、濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢惡意壟斷排擠中小競爭者等，這些現(xiàn)象都內(nèi)含著對社會公益的侵害，然而由于我國公益訴訟主體的缺位，使得社會公益實體難以得到有力的維護(hù)。

一、問題的提出

（一）公益訴訟的起源

公益訴訟起源于古羅馬法，古羅馬著名法學(xué)家烏爾比安認(rèn)為：“公法是有關(guān)羅馬國家穩(wěn)定的法，私法是涉及個人利益的法。事實上，它們有的造福于公共利益，有的則造福于私人。”[1]與此相適應(yīng)，羅馬法將訴訟分為公益訴訟和私益訴訟。意大利法學(xué)家彼德羅·彭梵得指出：“人們稱那些引起為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟（actiongs publicacpopulares），任何人都有權(quán)提起它。受到非法行為損害（即使只是私人利益受損）的人或者被公認(rèn)為較適合起訴的人具有優(yōu)先權(quán)?！盵2]無獨有偶，素有“羅馬法的活字典”的法學(xué)大師周楠先生在《羅馬法原論》一書中提到：“私益訴訟是為保護(hù)個人私有權(quán)利的訴訟，僅特定的人才可以提起；公益訴訟是為保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，市民均可以提出?！盵3]

（二）公益訴訟主體的缺位

在上世紀(jì)九十年代，我國理論界首先出現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)公益訴訟概念，雖然公益訴訟在我國理論界熱論已久，但是我國一直沒有通過立法的形式將其合法化。直到2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》，該修正案第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一條款的確立使我國公益訴訟制度邁出跨越性的一步。

然而該條文的規(guī)定并沒有使對公益訴訟的爭議偃旗息鼓，反而由于該條規(guī)定的模糊性，在我國理論界和實務(wù)界掀起了一股新的浪潮。

通說認(rèn)為，公益訴訟（public interest litigation），是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個人，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，請求人民法院進(jìn)行糾正和制裁的訴訟活動，按照提起訴訟的主體公益訴訟可以劃分為檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟、其他社會團(tuán)體和個人提起的公益訴訟，前者稱為民事公訴或行政公訴，后者稱為一般公益訴訟。美國統(tǒng)一法學(xué)的代表人物之一埃德加·博登海默（Edgar Bodenheimer）在《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》一書中指出：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的即一種實際的動機(jī)?！盵4]公益訴訟作為一個與公益直接相關(guān)的術(shù)語，其目的就是為了保護(hù)社會公共利益，賦予廣大公眾和社會組織提起公益訴訟的權(quán)利。從維護(hù)社會正義的角度來看，在公益訴訟主體中增加適格公民是十分必要的，因為“如果不允許私人提起訴訟，就不可能聽到任何異議”。[5]

然而，仔細(xì)審視新《民事訴訟法》第五十五條后可以發(fā)現(xiàn)，其并沒有將適格公民納入訴訟主體的范圍，且對可以提起公益訴訟的國家機(jī)關(guān)和社會組織也沒有細(xì)化。由于該規(guī)范內(nèi)容過于概括和簡略，導(dǎo)致司法實踐必然面臨著諸多困惑和障礙：首先，法院在受理公益訴訟案件時缺乏一個統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)；其次，由于該條的硬性規(guī)定，在社會公益受到侵害時，廣大公民只能心有余而力不足，這樣很可能導(dǎo)致該項規(guī)定形同虛設(shè)。

二、國家機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論和現(xiàn)實依據(jù)

根據(jù)新《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，能夠提起公益訴訟的主體首先是國家機(jī)關(guān)，但實踐中哪些國家機(jī)關(guān)能有幸提起公益訴訟卻沒有具體定論，理論界爭議最大是國家行政機(jī)關(guān)和人民檢察院。

（一）行政機(jī)關(guān)成為公益訴訟主體的立論基礎(chǔ)

筆者認(rèn)為并不是所有的國家行政機(jī)關(guān)都能成為公益訴訟主體，只有對保護(hù)公共利益承擔(dān)特定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)才有資格提起公益訴訟。由這些國家行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有其獨特的優(yōu)勢，其作為該領(lǐng)域的管理者，能夠利用自身所擁有的技術(shù)手段和監(jiān)測工具及時、有效地發(fā)現(xiàn)侵害行為并采集證據(jù)，是公益訴訟中最有力的舉證者。然而正是因為其是該特定領(lǐng)域的管理者，其在提起和自己有關(guān)的公益訴訟時難以保持中立，并且也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制，處理結(jié)果很難達(dá)到實體公正。筆者建議可以采用異地管轄機(jī)制。

（二）人民檢察院提起公益訴訟的理論及現(xiàn)實依據(jù)

1.檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立論基礎(chǔ)

（1）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是“自由主義的訴訟觀”向“社會的訴訟觀”轉(zhuǎn)變的必然

公益訴訟被賦予現(xiàn)代意義并引起社會廣泛關(guān)注源于二十世紀(jì)西方社會自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期。自由資本主義時期的“自由放任主義”在推動社會進(jìn)步、增加社會財富的同時也產(chǎn)生了一系列的弊端，為了克服自由資本主義市場的盲目性，西方資本主義國家開始引入國家宏觀調(diào)控機(jī)制，賦予國家檢察機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體甚至個人以訴權(quán)，形成了全社會范圍內(nèi)保護(hù)公共利益的蔚然景觀，最終運用國家這只無形的手達(dá)到穩(wěn)定市場平衡的目的。

（2）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論依據(jù)為社會公益說和監(jiān)督職責(zé)說

任何社會都有凌駕于個人利益之上的社會利益，國家賦予檢察機(jī)關(guān)以特定的法律監(jiān)督權(quán)力，其作為公益訴訟主體參與到公益訴訟之中最大的目的就是維護(hù)社會公益、恢復(fù)社會正義，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立論基礎(chǔ)就是社會公益說：“檢察機(jī)關(guān)作為國家利益、社會公共利益或公民重大權(quán)益的代表提起民事訴訟，是在社會化大生產(chǎn)高度發(fā)展的條件下，國家維護(hù)社會公共利益的需要，是國家參與、干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的必然產(chǎn)物?！盵6]檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是國家公訴權(quán)的載體，通過法律監(jiān)督權(quán)的事實達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定有序的目的。

2.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實需要

首先，從制度新設(shè)的背景來看，環(huán)境惡化和資源危機(jī)為公益訴訟制度的法典化確立提供了直接動力，為了維護(hù)國家和社會公共利益，應(yīng)賦予國家法律監(jiān)督部門以公益訴訟主體資格，從而消除法律保護(hù)的真空地帶。其次，作為“法律監(jiān)督者”身份的檢察機(jī)關(guān)，其所擁有人力、物力、財力以及在調(diào)查取證的專業(yè)化方面是其他國家機(jī)關(guān)和訴訟主體無法比擬的，檢察機(jī)關(guān)這一特性決定了其完全可以勝任公益訴訟主體身份。

三、公民、社會組織提起公益訴訟的理論依據(jù)和現(xiàn)實需要

（一）當(dāng)事人適格理論——訴訟主體多元化

當(dāng)事人理論是民事訴訟理論三大基石之一，在民事訴訟中占據(jù)著重要的位置?！盁o原告即無法官”這一句古老的法諺形象地表明了民事訴訟中的當(dāng)事人在整個民事訴訟當(dāng)中的基礎(chǔ)地位。當(dāng)事人適格又稱正當(dāng)當(dāng)事人，其概念最早源于日爾曼法，當(dāng)時理論界普遍認(rèn)為實體上權(quán)利義務(wù)的存在與訴訟上當(dāng)事人的權(quán)限有著密不可分的聯(lián)系，實體上的權(quán)利義務(wù)是當(dāng)事人訴訟權(quán)限的基礎(chǔ)，只有實體法上是爭議法律關(guān)系的主體才可成為訴訟當(dāng)事人，立法亦將當(dāng)事人的概念的含義確定為“實體的當(dāng)事人”，此是訴訟主體一元論。后德國學(xué)者奧特卡沿襲學(xué)者考拉的法律思想，首創(chuàng)“形式當(dāng)事人”的概念，將訴訟當(dāng)事人概念與實體上爭議權(quán)利義務(wù)關(guān)系的主體分開。這種觀點雖然擴(kuò)充了訴訟正當(dāng)當(dāng)事人的范圍，但并未提出判斷正當(dāng)當(dāng)事人的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。德國另一學(xué)者赫爾威格則以實體法上的管理權(quán)或處分權(quán)為基礎(chǔ)提出訴訟實施權(quán)的概念，赫爾威格認(rèn)為民事訴訟當(dāng)事人既可能是與具體案件有實體法律上的利害關(guān)系，具有訴訟權(quán)能，成為正當(dāng)當(dāng)事人；也可以為保護(hù)他人利益而有訴訟權(quán)能，成為正當(dāng)當(dāng)事人。[7]奧特卡和赫爾威格為訴訟主體多元化奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）訴權(quán)理論

新《民事訴訟法》第五十五條雖然沒有將公民納入公益訴訟的主體范圍，但是依據(jù)社會契約論和公共信托理論，國家的一切權(quán)利屬于人民，公民作為社會公益主體所有者，當(dāng)然可以成為民事公益訴訟的原告。憲法作為我國的根本大法，在第二條、第十五條中從宏觀的角度賦予人民維護(hù)公民利益的權(quán)利，為公民提起公益訴訟提供了憲法依據(jù)。憲法賦予公民個人民事公益訴權(quán)，公民個人通過提起公益訴訟，間接管理國家事務(wù)，維護(hù)公共利益。從此種程度上說，公益訴訟本身就是憲法賦予公民的一項基本民主權(quán)利。

（三）社會組織、公民成為公益訴訟主體的現(xiàn)實需要

“公共利益”或叫“公益”，從廣義上說，是全體社會成員為實現(xiàn)個體利益所必需的社會秩序，是有關(guān)社會公眾的福祉和利益。它既區(qū)別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單累加，而是全體社會成員利益的綜合體。結(jié)合“公共利益”的概念，筆者認(rèn)為適格公民既然是社會中的一員，其當(dāng)然有權(quán)提起公益訴訟。并且普通適格公民提起公益訴訟具有有別于國家機(jī)關(guān)和授權(quán)組織的優(yōu)勢。國家是一個整體，有時候會牽一發(fā)而動全身，故國家機(jī)關(guān)對于某些損害公益的行為可能會出于種種考慮，面臨重重壓力而怠于起訴，或者即使起訴了也會被扼殺在搖籃里。然而普通公民在起訴意志上卻很少會受到干擾。賦予普通公民以公益訴訟主體資格，能夠有效彌補國家機(jī)關(guān)怠于起訴的不足，最大限度地保障社會公共利益。并且，公民作為最廣泛最直接的監(jiān)督者，能在最大范圍內(nèi)迅速及時地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行為。當(dāng)然，由于公益訴訟涉及的是公共利益，普通公民在訴訟中承擔(dān)相關(guān)訴訟負(fù)擔(dān)的能力有限，因此需要某些特定的社會團(tuán)體來推動公益訴訟。這些社會團(tuán)體主要是以促進(jìn)和保護(hù)公共利益為宗旨的非贏利性組織，如消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會、環(huán)境保護(hù)組織、動物保護(hù)組織等。賦予社會團(tuán)體以公益訴訟主體資格最大的優(yōu)點在于可以避免公民個人提起公益訴訟時受到的經(jīng)濟(jì)和社會壓力等因素的牽制，同時由于社會團(tuán)體在日常工作中積累了大量的經(jīng)驗，其可以利用自身的技術(shù)和社會優(yōu)勢更好地參與到訴訟當(dāng)中。

權(quán)力缺乏制約容易滋生腐敗，利益的驅(qū)動使得一些行政管理者容易染上不正之風(fēng)，孟德斯鳩指出“要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。將社會組織和適格公民納入公益訴訟主體恰恰可以彌補傳統(tǒng)監(jiān)控制度先天不足。

四、各公益訴訟主體提起公益訴訟的序列安排

前面已經(jīng)論述了公民、社會組織、國家機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟主體的理論和現(xiàn)實依據(jù)，為了防止訴權(quán)的濫用，在具體建構(gòu)時應(yīng)當(dāng)對各主體提起公益訴訟的序列做出合理的安排。首先規(guī)定一定的行政前置程序，要求公民在發(fā)現(xiàn)侵害公益的行為后，起訴前應(yīng)當(dāng)先通知相應(yīng)的國家管理機(jī)關(guān)，并且給予國家相應(yīng)管理機(jī)關(guān)一定的緩沖期，在此期限內(nèi)，若國家管理機(jī)關(guān)沒有作出決定或公民對所作出的決定不滿意，則可依照當(dāng)事人意思自治原則自行起訴。其次，檢察機(jī)關(guān)有限干預(yù)原則。檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的目的是為了維護(hù)國家和社會公共利益，鑒于此，應(yīng)將檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍嚴(yán)格限定在涉及國家或社會重大公共利益的民事案件中。基于上述幾點的考慮，筆者認(rèn)為只有在國家、社會利益受損而無人起訴時，及當(dāng)公民、法人合法權(quán)益受侵害并涉及國家和社會利益，公民、法人放棄或不能行使起訴權(quán)時，檢察機(jī)關(guān)可代表國家依法提起訴訟。[8]

五、結(jié)語

這次修正案將掀起我國對公益訴訟探討的熱潮，對其探索也方興未艾，公益訴訟原告資格的進(jìn)一步

擴(kuò)張，已成為我國公益訴訟立法之大趨，筆者認(rèn)為應(yīng)盡快在我國完善公益訴訟相關(guān)制度，通過對原告資格的進(jìn)一步明確來實現(xiàn)我國公益訴訟的實體正義。

[參考文獻(xiàn)]

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[8]蘇家成，明軍.公訴制度初探[J].北京：法律適用，2000.

[作者簡介]苗盼盼（1987—），女，河南濟(jì)源人，四川省社會科學(xué)院法律碩士；陳玉珍（1987—），女，四川綿陽人，四川省社會科學(xué)院法律碩士。