[摘 要]公立學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校在一定程度上造成了現(xiàn)實(shí)中的教育不公平現(xiàn)象，但是，在義務(wù)教育階段與其他教育階段具有完全不同的意義，應(yīng)當(dāng)對《民辦教育促進(jìn)法》第2條做合理解釋，阻斷義務(wù)教育階段公立學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校的渠道，鼓勵(lì)和規(guī)范非義務(wù)教育階段公立學(xué)校參與民辦教育，促進(jìn)教育公平。

[關(guān)鍵詞]公立；民辦；合法性空間

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱“《民辦教育促進(jìn)法》”）頒布至今已有十年，對我國民辦教育事業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，同時(shí)也面臨著不少質(zhì)疑。[1]其中，公立學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校的問題尤其受到關(guān)注，建議立法予以禁止的呼聲十分強(qiáng)烈。[2]筆者認(rèn)為，公立學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校在義務(wù)教育階段與其他教育階段具有完全不同的意義，這一點(diǎn)在理論界尚未引起重視。立法上應(yīng)當(dāng)對不同教育階段的公立學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校分別作出回應(yīng)，不應(yīng)當(dāng)“一刀切”地主張“允許”或者“禁止”。

一、公立學(xué)校參與民辦教育存在的問題

（一）早期公立學(xué)校參與民辦教育影響了義務(wù)教育的公益性

在我國，民間辦學(xué)具有悠久的歷史，新中國成立以后，民辦教育一直是公立教育的重要補(bǔ)充形式。在上個(gè)世紀(jì)90年代，在教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，國家利用市場手段擴(kuò)大教育資源，提倡“人民教育人民辦”，多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)。1992年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“改革辦學(xué)體制改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制?！币虼烁鞯亻_始大力發(fā)展民辦教育，一些公立的中小學(xué)為了籌集經(jīng)費(fèi)，也開始實(shí)施“改制”，以“公辦民助”、“名校辦民?！钡刃问睫k學(xué)。經(jīng)過十多年的嘗試，人們發(fā)現(xiàn)公辦教育民營化，“在一定程度上影響了公辦教育、義務(wù)教育的公益性，在緩解‘上學(xué)難’的同時(shí)，導(dǎo)致出現(xiàn)‘上學(xué)貴’的問題，以及教育品質(zhì)的下降?！盵3]同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共教育經(jīng)費(fèi)的狀況得到改善，我國的公共教育政策開始發(fā)生深刻的變化，促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展逐漸成為基本的政策取向。2005年教育部頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》提出，“義務(wù)教育階段公辦學(xué)校不得舉辦或變相舉辦重點(diǎn)學(xué)校。具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學(xué)校不得改為民辦或以改制為名實(shí)行高收費(fèi)?！遍_始對各種改制學(xué)校進(jìn)行清理。以此為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，發(fā)展民辦教育的經(jīng)驗(yàn)在全社會(huì)繼續(xù)推廣，而公辦教育民營化的嘗試則被宣告失去合理性。2006年修訂的《義務(wù)教育法》第22條第2款規(guī)定，“縣級以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學(xué)校的性質(zhì)?！?/p>

（二）當(dāng)前公立學(xué)校參與民辦教育損害了公平競爭

時(shí)至今日，隨著社會(huì)對教育資源的需求量逐漸增大，民辦教育更加蓬勃發(fā)展?！睹褶k教育促進(jìn)法》第5條規(guī)定，“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！睆姆缮洗_保了民辦教育和公立教育的平等地位，是平等保護(hù)公民受教育權(quán)的重要前提。但是，2004年起實(shí)施的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》）第6條規(guī)定，“公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校，不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校正常的教育教學(xué)活動(dòng)，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管的教育行政部門或者勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門按照國家規(guī)定的條件批準(zhǔn)?！边@一規(guī)定為公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校又留下了空間。雖然該條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書”，意在防止重蹈上個(gè)世紀(jì)末公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間辦學(xué)性質(zhì)不清的覆轍，但是在現(xiàn)實(shí)中還是出現(xiàn)了一系列的問題。其中最為突出的就是，公立學(xué)校參與民辦學(xué)校辦學(xué)，一方面影響了公立學(xué)校本身的教學(xué)質(zhì)量，另一方面也導(dǎo)致了其他真正的民辦學(xué)校無法與之公平地競爭。

針對上述問題，近年來一些地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件進(jìn)行應(yīng)對。例如，2006年發(fā)布的《寧波市教育局關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校辦學(xué)行為的通知》，要求現(xiàn)有公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校必須嚴(yán)格做到《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》所規(guī)定的“兩個(gè)不得、一個(gè)批準(zhǔn)、五個(gè)獨(dú)立”的要求。達(dá)不到上述要求的，由審批機(jī)關(guān)責(zé)令停止辦學(xué)，注銷民辦學(xué)校辦學(xué)許可證。2008年，重慶市教委要求公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施。同時(shí)必須進(jìn)行獨(dú)立招生宣傳、獨(dú)立實(shí)施招生工作、獨(dú)立發(fā)放錄取通知，獨(dú)立注冊學(xué)生學(xué)籍，獨(dú)立發(fā)放學(xué)業(yè)證書。公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校在招生宣傳、廣告發(fā)布等方面不得與公辦學(xué)?；煜?。

但是，上述規(guī)范性文件即使能夠依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，從“法人資格”、“教學(xué)設(shè)施”、“招生”、“學(xué)業(yè)證書”等硬件方面對公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校辦學(xué)進(jìn)行約束，也無法約束公立學(xué)校的師資力量向民辦學(xué)校的分散，從而影響公立學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。而對于受教育者來說，由于免費(fèi)的公立義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量受到影響，就不得不被迫“選擇”那些公立學(xué)校參與的“民辦”學(xué)校，增加了他們在義務(wù)教育費(fèi)用方面的負(fù)擔(dān)。對于那些沒有公立學(xué)校參與的民辦學(xué)校來說，沒有公立學(xué)校的品牌優(yōu)勢，在激烈的社會(huì)競爭中常常處于劣勢。

二、公立學(xué)校參與民辦教育的合法性空間

（一）公立學(xué)校參與民辦教育的規(guī)定與上位法

從規(guī)范的效力上看，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的依據(jù)是《民辦教育促進(jìn)法》，《民辦教育促進(jìn)法》第2條規(guī)定，“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其它教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法?！边@一條對舉辦民辦教育的主體進(jìn)行了規(guī)定，即“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人”。根據(jù)2002年全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法（草案）》的說明，“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人”是指除了權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事和警察機(jī)關(guān)等國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織和公民個(gè)人。[4]因此，國家機(jī)構(gòu)所舉辦的各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，例如各種培訓(xùn)中心、干部管理學(xué)院（校）等都不屬于民辦學(xué)校的范圍。[5]根據(jù)上述解釋，公立學(xué)校當(dāng)然屬于“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人”。因此，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》并沒有超越《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定。

（二）公立學(xué)校參與民辦教育的規(guī)定與憲法

民辦學(xué)校的憲法地位是一個(gè)值得探討的問題?！兜聡痉ā返?條第4項(xiàng)規(guī)定，“設(shè)立私立學(xué)校之權(quán)利應(yīng)保障之”，德國憲法理論一般認(rèn)為，此項(xiàng)規(guī)定除了保障私人辦學(xué)自由之基本權(quán)利之外，還是憲法上的一種制度性保障。[6]雖然我國憲法第33條確立了平等原則，但是民辦學(xué)校受到平等保護(hù)的程度，也需要結(jié)合具體情況分析。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利公約》第13條，民辦學(xué)校必須“符合國家所可能規(guī)定或批準(zhǔn)的最低教育標(biāo)準(zhǔn)”，可以看出，公約允許締約國的法律對民辦學(xué)校差別對待。當(dāng)然，這里的差別對待必須具有合理性，否則社會(huì)成員的辦學(xué)權(quán)利就會(huì)喪失存在的價(jià)值?！睹褶k教育促進(jìn)法》為公立學(xué)校參與舉辦民辦教育留下空間，是否符合憲法的精神？這個(gè)問題不能一概而論。

1.義務(wù)教育階段的公立學(xué)校參與民辦教育

目前我國義務(wù)教育不均衡主要在于學(xué)校師資和經(jīng)費(fèi)的不均衡?！稇椃ā返?6條規(guī)定，“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”由于教育的性質(zhì)和人格的發(fā)展，公民的權(quán)利、義務(wù)在不同的受教育階段具有不同內(nèi)容。在義務(wù)教育階段，國家應(yīng)當(dāng)平等保護(hù)公民受教育機(jī)會(huì)和條件。因此，《義務(wù)教育法》第4條規(guī)定，“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！绷x務(wù)教育的發(fā)展，至少要從兩個(gè)方面入手：一是義務(wù)教育的均衡發(fā)展，城市、城市與農(nóng)村的義務(wù)教育資源實(shí)現(xiàn)均衡配置。2006年修訂的《義務(wù)教育法》將立法的重心放在農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)與城市之間實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展上?！兑?guī)劃綱要》也指出，“重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。”二是義務(wù)教育的多樣化發(fā)展，各種教育資源之間優(yōu)勢互補(bǔ)，其中民辦學(xué)?？梢园l(fā)揮重要作用。

在這個(gè)階段公立學(xué)校參與民辦教育，優(yōu)質(zhì)公立學(xué)校的品牌效應(yīng)的確可以扶持和幫助一些民辦學(xué)校的發(fā)展，但是也導(dǎo)致那些沒有公立學(xué)校背景的民辦學(xué)校無法公平地參與競爭。而且由于無法約束公立學(xué)校將自己的教學(xué)資源分離到民辦學(xué)校，也就無法保證公立學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量不受影響。結(jié)果導(dǎo)致公民只有選擇公立學(xué)校參與的某些民辦學(xué)校，才能享受到優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源，增加了公民接受義務(wù)教育的成本。從根本上說，扶持民辦教育是國家的責(zé)任，國家應(yīng)當(dāng)直接對民辦學(xué)校進(jìn)行資助，目前的立法卻通過公立學(xué)校參與的方式，將本應(yīng)由國家承擔(dān)的成本轉(zhuǎn)嫁到了公民的身上，從而加劇了我國因?yàn)榻逃Y源不均衡導(dǎo)致的教育不公平現(xiàn)象。

2.非義務(wù)教育階段的公立學(xué)校參與民辦教育

國家在公立教育體系之外，支持和鼓勵(lì)民辦教育的發(fā)展，初衷主要在于以下兩點(diǎn)：[7]一是彌補(bǔ)優(yōu)質(zhì)教育資源不足的缺憾，鼓勵(lì)民辦教育事業(yè)的發(fā)展，解決人們對于教育資源的迫切需要。二是民辦教育具有機(jī)制靈活、適應(yīng)市場、講究實(shí)效的特點(diǎn)，能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，有效促進(jìn)教育供給的多樣化。事實(shí)上，在非義務(wù)教育階段，民辦教育的上述優(yōu)勢才能真正凸顯出來。但是，以高等教育為例，目前民辦高校至少面臨如下困境：

第一，學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)建設(shè)需要進(jìn)一步規(guī)范。民辦高校的法人治理問題長期受到關(guān)注，但是目前解決得不好。民辦高校的投資人與負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系無法厘清，影響了學(xué)校的發(fā)展和教師、學(xué)生的權(quán)利。這是各省市民辦高校普遍存在的問題。

第二，民辦高校招生權(quán)需要受到法律合理規(guī)范。以湖北省為例，由于長期存在的民辦高校招生不規(guī)范現(xiàn)象，各省市政府都為民辦高校和公立高校制定了統(tǒng)一的招生規(guī)則，試圖建立更規(guī)范的招生程序。但是這又走向了另外一個(gè)極端——目前省內(nèi)的民辦高校幾乎沒有自主招生權(quán)。目前保護(hù)和規(guī)范民辦高校的自主招生權(quán)是立法上面臨的一個(gè)難題。

第三，政府對民辦高校的扶持需要法律規(guī)范。2012年3月22日《教育部、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃的意見》（以下簡稱《意見》）頒布，《意見》指出，“面向區(qū)域發(fā)展的重大需求，鼓勵(lì)各類高等學(xué)校通過多種形式自覺服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。支持地方政府圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)高等學(xué)校與企業(yè)、科研院所等通過多種形式開展產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同研發(fā)，推動(dòng)高等學(xué)校服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元化成果轉(zhuǎn)化與輻射模式，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為地方政府決策提供戰(zhàn)略咨詢服務(wù)，在區(qū)域創(chuàng)新中發(fā)揮骨干作用?！蹦壳按嬖诘膯栴}是：一方面， 在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新中，民辦高校的作用沒有受到重視。另一方面，民辦高校底子薄、起步晚，與公立高校競爭中處于劣勢。解決上述問題，需要政府在合理的限度內(nèi)對民辦高校予以照顧，而具體措施，需要立法予以規(guī)范。

第四，民辦高校的開放辦學(xué)途徑需要進(jìn)一步規(guī)范。目前民辦高校的模式主要包括獨(dú)立民辦高校、公私合作辦學(xué)（與公立高校合作的獨(dú)立院校）和中外合作辦學(xué)的民辦高校。民辦高校開放辦學(xué)，既能提升自身的能力和辦學(xué)水平，也能為區(qū)域協(xié)同發(fā)展貢獻(xiàn)更大的力量。民辦高校開放辦學(xué)的權(quán)利，還需要法律上進(jìn)一步明確和規(guī)范。

實(shí)踐中，民辦教育的起點(diǎn)低、投資風(fēng)險(xiǎn)大，要提升民辦教育的層次、降低風(fēng)險(xiǎn)，與公立學(xué)校合作不失為一條捷徑。以湖北省為例，目前實(shí)行本科層次教育的民辦學(xué)校大多是公立高校參與舉辦的民辦學(xué)校（獨(dú)立學(xué)院），[8]目前湖北省獨(dú)立學(xué)院中已有東湖分校、中南民大工商學(xué)院、武科大中南分校、華師漢口分校4所高校率先進(jìn)入首批改制序列。[9]在制度層面，非義務(wù)教育階段學(xué)校的自主權(quán)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于義務(wù)教育階段的學(xué)校。當(dāng)然，非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校在資產(chǎn)回報(bào)、招生范圍等方面也可能存在一些問題，損害了民辦學(xué)校的公平競爭，但只要有相應(yīng)的制度規(guī)范，并不會(huì)對教育公平造成根本上的威脅。

三、結(jié)語

《民辦教育促進(jìn)法》頒布十年來，要求對其進(jìn)行修訂的呼聲不斷，但是一直沒有提上全國人大的議事日程。鑒于“遠(yuǎn)水解不了近渴”，對于公立學(xué)校參與民辦教育的問題，完全可以通過全國人大常委會(huì)（或者授權(quán)國務(wù)院）合理解釋《民辦教育促進(jìn)法》第2條的“非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”來解決：在非義務(wù)教育階段，對“非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”做文義解釋，鼓勵(lì)公立學(xué)校與民辦學(xué)校的合作，促進(jìn)教育的多樣化發(fā)展；在義務(wù)教育階段，對“非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”做擴(kuò)張解釋，其不僅包括經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、校園，還應(yīng)當(dāng)包括師資力量、教育品牌的影響力等因素，從根本上阻斷公立學(xué)校參與民辦學(xué)校辦學(xué)的道路。這樣才能促進(jìn)民辦教育的健康發(fā)展、維護(hù)教育公平。

[參考文獻(xiàn)]

[1]吳開華.我國民辦教育立法中的規(guī)范沖突分析.教育與職業(yè)，2007，（32）；賈東榮.“民辦教育”應(yīng)重新界定.教育發(fā)展研究，2006，（12）等文章。

[2]比較有代表性的觀點(diǎn)包括：一是從公立學(xué)校與私立學(xué)校具有不同的權(quán)利和義務(wù)的角度，反對公立學(xué)校舉辦民辦學(xué)校，參見袁征：《公立還是私立：民辦學(xué)校不可回避的原則性問題》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第4期；二是從公立學(xué)校參與的民辦學(xué)校，擠壓了其他民辦學(xué)校的生存發(fā)展空間，參見強(qiáng)連慶，袁濟(jì)，蒲健媛：《關(guān)于上海民辦高等教育立法的建議》，《復(fù)旦教育論壇》2009 年第7 卷第1 期。

[3]楊東平，陶紅，葉忠：《徘徊于公平與效率之間的政府和市場——關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育“市場化”改革的反思》，袁振國主編：《中國教育政策評論》（2008），教育科學(xué)出版社2008年版，第181頁。

[4]許安標(biāo)、劉松山編著：《<中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法>釋義及實(shí)用指南》，中國民主法制出版社2003年版，第20頁。

[5]同[4]，第46頁。

[6]周志宏著：《私人興學(xué)自由與私立學(xué)校法制之研究》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司2001年版，第127頁。

[7]《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄，http：//lear-

ning.sohu.com/2004/03/25/48/article219594825.shtml，訪問日期：2013年2月4日。

[8]包括華中科技大學(xué)武昌分校、武漢大學(xué)珞珈學(xué)院、湖北大學(xué)知行學(xué)院、武漢科技大學(xué)城市學(xué)院、三峽大學(xué)科技學(xué)院等共計(jì)26所。（參見：http：//www.jyb.cn/high/syzl/201206/t20120621_499525.html，湖北省獨(dú)立學(xué)院（26所），訪問日期：2014年2月1日。

[9]湖北4所獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入首批改制序列，http：// www.hbe.gov.cn/

content.php？id=7794，訪問日期：2014年2月11日。

[作者簡介]李川國，湖北利川人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)法學(xué)博士在讀，中南民族大學(xué)教師，研究方向：行政法。