政府預(yù)算管理理論基于一個眾所周知的前提：財政的前行，無法脫離政府的前行而獨立存在。也正因此，財政改革，或者更為細化一下：預(yù)算制度改革，當(dāng)然也無法脫離整個政治制度環(huán)境，單獨拿出來討論。

十八屆三中全會將財政的作用提升概括為“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，但想僅靠財政政策打破已經(jīng)長久固化的利益格局，顯然是件極其艱難的事情。

所以要想討論財政體制改革，首先要解決的問題卻似乎并不完全在財政身上。如果說財政學(xué)是“治國之學(xué)”，它要解決的首要問題就明朗了很多。

如何以法治、科學(xué)、民主、績效的方式來管理政府預(yù)算？

分解一下這個問題，至少可以得到三個層面的討論點。

第一，在財政理論層面，如何解決預(yù)算制度改革的理論框架問題？

第二，在財政技術(shù)層面，如何用財政手段“把權(quán)力裝進籠子”？

第三，在政府管理層面，如何以財政行為倒逼政府預(yù)算管理的規(guī)范化？

雖然有些問題我們現(xiàn)在還無法解答，但通過廣東財政和一眾財政研究者的“知”與“行”，我們至少可以確定，我們走在了一條正確的道路上。

“古者明王圣人所以王天下、正諸侯者，彼其愛民謹忠，利民謹厚，忠信相連，又示之以利，是以終身不饜，歿世而不卷。古者明王圣人其所以王天下、正諸侯者，此也?！?/p>

是故古者圣王制為節(jié)用之法，曰：“凡天下群百工，輪車鞼匏，陶冶梓匠，使各從事其所能，曰：凡足以奉給民用，則止?！敝T加費不加于民利者，圣王弗為。

——出自《墨子節(jié)用中》

最近幾乎所有地方財政都在討論一個問題：建立現(xiàn)代財政。按照十八屆三中全會中提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”這一說法，現(xiàn)代財政也可以近似的認為是現(xiàn)代政府的必要非充分條件。

那么我們就可以順著這條線問下去：如何優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安？

就財政工作來說，答案在于預(yù)算。那么財政體制改革的核心，也可以說是預(yù)算制度改革。

再深問一句：什么樣的預(yù)算制度，才是現(xiàn)代化的預(yù)算制度？

答案其實就在題面上：優(yōu)化資源配置—要講績效；維護市場統(tǒng)一—要講科學(xué)；促進社會公平—要講民主；實現(xiàn)國家長治久安—要講法治。

從題面的思路看，是由財政行為倒逼政府行為的做法。從講績效開始，促進科學(xué)民主法治社會建設(shè)。但從政府制度改革的角度來看，則需要倒過來看。

先有規(guī)矩，可成方圓。

我們在財政理論方面的討論，也就此開始。

法治篇

我們在之前各種政策出臺之時都有一個矛盾：是先立法后探索，還是先探索后立法？

這是一個很難以回答的問題。但縱觀此前的財政改革和政府制度改革方式，大多是先探索后立法。以致于摸了許多年的石頭，卻依然沒過河，反倒進入了改革的“深水區(qū)”。

這就讓人覺得很尷尬：是我們摸石頭摸的不好，還是因為其他原因？

其實大可不必因此爭論。首先我們要確定一件事，法治，是一個在實踐中逐漸完善的過程。但完善的基礎(chǔ)是基本法，也就是要先論證這件事方向是否正確，是否有價值，并且設(shè)置制度邊界，才能讓一件事逐漸的開展下去。

那么我們接下來要論證的問題更加明確：如何在政府預(yù)算管理中體現(xiàn)法治？

答案在于設(shè)置管理的邊界。按照管理學(xué)理論來講，管理的邊界是控制。一件事不至于失控，也就可以換個角度來說，它是在我們的法治框架之內(nèi)運行。這也是“有限自由”理論的根基。摸著石頭過河，并不代表著可以隨心所欲。

說回到財政預(yù)算，那么如何在財政預(yù)算中體現(xiàn)法治？我們認為，在現(xiàn)有的預(yù)算法作為大綱的基礎(chǔ)之上，既然預(yù)算法不可能常態(tài)的、頻繁的修訂完善，那么我們就需要以另外一種方式來體現(xiàn)預(yù)算的法治性。即通過以主政者名義下達的通知、暫行條例、試行辦法甚至政府令等行政手段來人為的，頻繁的界定政府預(yù)算的失控邊界。

而在實際操作過程中，有一個明顯的問題是：地方主政者經(jīng)常以頂層設(shè)計為藍本來規(guī)劃自身的行為模式。而頂層設(shè)計由于其管理范圍大等原因，通常措辭模糊，行為謹慎。因此，在政府預(yù)算執(zhí)行過程中，廣東省采用了一種以地方實踐倒逼頂層設(shè)計的理念。例如，2009年，廣東省中山市制定了《中山市預(yù)算績效管理改革三年工作規(guī)劃》及《中山市項目預(yù)算績效管理試行辦法》，廣東省佛山市順德區(qū)政府先后下發(fā)了《順德區(qū)財政支出績效評價試行方案的通知》、《順德區(qū)財政支出績效管理試行辦法的通知》等文件指導(dǎo)財政績效管理工作的開展。

從這些文件可以看出，廣東省政府預(yù)算管理從法治的角度是以這種“縱向到底”的方式開展的。從另一個角度來說，雖然預(yù)算管理的具體操作部門是財政部門，但這種“搭框架”的基礎(chǔ)工作，還是需要由當(dāng)?shù)刂髡邅頎款^，阻力才會較小。

科學(xué)篇

在法治的前提之下，我們需要讓政府預(yù)算變得科學(xué)。

這里說的科學(xué)包含幾層含義。理論、制度和方法的有效統(tǒng)一，才是政府預(yù)算管理體系的總體科學(xué)。

那么落到具體實處，首先，廣東省財政秉承“科學(xué)排序”方式，從單一“按政績排序”發(fā)展為基于績效體系的“按項目排序”“按制度排序”甚至于“按民眾意愿排序”的新預(yù)算管理辦法，并非是從單純的技術(shù)手段出發(fā)。

廣東省財政預(yù)算制度改革起步于2004年，當(dāng)年的“南海試點”幾乎成為了科學(xué)預(yù)算的代名詞。如果說法治預(yù)算代表著要以法律為準(zhǔn)繩讓財政運行在框架之內(nèi)，“把權(quán)力關(guān)進籠子”的話，那么預(yù)算制度的科學(xué)，則指的是財政部財政科學(xué)研究所所長賈康評價廣東開展的績效預(yù)算實踐時所說的“以企業(yè)精神再造政府”。

何謂“企業(yè)精神”？廣東財政的解答為：操作規(guī)范，程序正義。例如，在預(yù)算單位申報預(yù)算時，廣東要求部門申報“4+1”項內(nèi)容：

依據(jù)：單位申報的專項資金情況必須是依據(jù)國家的法律、法規(guī)和各級政府的“紅頭文件”的規(guī)定要求，并且與該單位的法定職責(zé)相一致的事項。

實施方案：有了依據(jù)以后，申報單位為此必須完成此項工作的實施計劃或者可行性報告，主要說明：事項的緊要程度，具體實施方案，說明是否具有相應(yīng)的管理力量和管理辦法，能否保證事項能夠按照計劃完成。

目標(biāo)：完成這一工作事項將能夠?qū)崿F(xiàn)什么樣的工作目標(biāo)，能夠解決哪些政治、經(jīng)濟、文化和社會問題，能夠解決到什么量化的程度。

預(yù)算：保證完成此項工作事項、達到預(yù)算目標(biāo)所需的基本預(yù)算資金經(jīng)費是多少，分為哪些項，如何實施。

“+1”項內(nèi)容：連續(xù)性項目預(yù)算申報，要將上一年度的該項目績效評價結(jié)果、專家評價意見以及單位整改措施和效果予以清除報告。

這里要說明的是，操作規(guī)范和程序正義中，行使最終裁定權(quán)的并非財政部門，而是政府部門。而約束預(yù)算部門的層面，由法治來完成。最終目標(biāo)是使部門單位形成自我承諾和自我實現(xiàn)的動力，才是科學(xué)的政府預(yù)算管理方式。

民主篇

2014年全國兩會上，一些代表委員再次提出，要將預(yù)算公開提上日程。以期真正的“還政于民”。

這個出發(fā)點顯然是正確的。但方向卻值得商榷。從財政預(yù)算來說，首先要辨明的問題是我們?yōu)槭裁匆_預(yù)算？因為預(yù)算與百姓的利益掛鉤。但將預(yù)算公開給人大代表，是否就代表者預(yù)算公平公正公開了呢？顯然未必。也正因此，廣東省財政對于預(yù)算的“民主化”定義為民主聽證制度。以廣東省佛山市南海區(qū)為例，民主聽證會并非單純以預(yù)算資金“該不該花”和“該如何花”為起手點，而是同時以老百姓“需不需要，滿不滿意，高不高興”為標(biāo)準(zhǔn)來完善預(yù)算方案，實現(xiàn)了民主協(xié)商基礎(chǔ)上的科學(xué)預(yù)算。

但南海區(qū)財政局工作人員也同時表示，在現(xiàn)有的狀態(tài)和制度下，基本上不可能將所有預(yù)算項目都以民主聽證會的方式商議完成，但這種方式確實是真正的，政府預(yù)算從狹義民主走向廣義民主的一個符號。

但此民主，與我們通常理解中的“參與式預(yù)算”民主有較大不同。從框架設(shè)計上看，應(yīng)為參與式預(yù)算的一種復(fù)合改進形式。從目的來說都是以民生之力實現(xiàn)辦好事花好錢的目的，但預(yù)算聽證模式更加注重預(yù)算單位、財政部門和民眾代表三方，基于共同的目的基礎(chǔ)上進行商談。讓民眾代表意識到自己的責(zé)任是提意見辦好事，站在與預(yù)算單位一方參政議政，而并非單純的非議、責(zé)難政府。讓民眾理解到，科學(xué)的績效預(yù)算和民主協(xié)商預(yù)算聽證都是為了打破部門對財權(quán)財力的切割固化問題服務(wù)的。因此從理念、目標(biāo)、方法和結(jié)果四個層面對預(yù)算協(xié)商聽證與某地參與式預(yù)算進行比較，有如下四點差異。

理念的差異。預(yù)算協(xié)商聽證以辦好事、辦人民滿意的事而花好錢為核心理念，并不脫離政府行為單獨議事。目的在于平等協(xié)商、糾錯和查缺補漏?？梢园杨A(yù)算協(xié)商看做以結(jié)果為理念導(dǎo)向。參與式預(yù)算注重權(quán)力的平等、程序的公正，強調(diào)民眾是治理與決策中的最終權(quán)威。其理念導(dǎo)向是過程導(dǎo)向。

目標(biāo)的差異。預(yù)算協(xié)商聽證的主要目標(biāo)在于讓民眾判斷民生財政資金是否花費到位、有效，以期對政府資金的花費方式進行評價和影響。對于參與式預(yù)算來說，民眾代表能不能有效的參與討論，有沒有受到同等的理解和尊重是目標(biāo)實現(xiàn)的重點。要求對話的互動、人格身份和言論資格的平等。

方法的差異。預(yù)算協(xié)商聽證采取科學(xué)的手段和民主的手段相結(jié)合，即通過專家論證、提建議與民眾代表挑錯、提建議相結(jié)合，充分考慮現(xiàn)實情況，考慮分配環(huán)節(jié)、過程管理環(huán)節(jié)和結(jié)果環(huán)節(jié)三大環(huán)節(jié)的具體情況，強化制度的約束力。參與式預(yù)算的方法旨在產(chǎn)生高質(zhì)量的、可靠的民意，從而獲得參與民眾的統(tǒng)一感。參與式預(yù)算多以民意作為判斷項目進行與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)果實現(xiàn)上的差異。預(yù)算協(xié)商工作基于解決預(yù)算編制內(nèi)容的詳實規(guī)范，聽取民眾的意見建議，同時保證預(yù)算編制的科學(xué)和民主性，體現(xiàn)了預(yù)算編制的分配績效和管理績效。參與式預(yù)算在地方治理中起到了積極的正面作用，但由于參與式預(yù)算強調(diào)參與主體的理性和權(quán)利表達，在協(xié)商過程中，往往造成與政府的對立對抗，或難以解決意見的沖突，而導(dǎo)致在實踐中難以推廣。

績效篇

首先我們解決的不是“如何開展政府績效和財政績效”的問題，而是“什么是績效”的問題。對于這個問題，我們經(jīng)過長期的研究，得出一個定義：績效，即社會成員基于共同責(zé)任的前提下的利益共享關(guān)系。

所以績效并非只是一個財政名詞，從本質(zhì)上來說，它是一種行為模式。從財政方面來說，績效財政，就是在財政方面講績效，讓各部門、各方面在預(yù)算層面上得到利益均衡；從政府方面來說，績效政府，就是將部門利益、地方發(fā)展、民眾需求等等利益趨于統(tǒng)一?？冃Мa(chǎn)生于人們對于共同利益的正向追求。

從財政績效來看，我國的財政績效大概分為三個階段：第一階段，是績效評價階段。在這一階段中，財政初步覺醒以項目績效為評價部門項目良莠的準(zhǔn)繩，但一般都循環(huán)于自評則形勢一片大好，它評則無一是處的怪圈中。評價主體不明，部門怨聲載道，地方主官姿態(tài)模糊。這也是現(xiàn)在占到全國相當(dāng)客觀比例的，開展績效評價工作的地方財政所面臨的困境。這里要說明的是，雖然一些地方財政表面上將“績效評價處”改為“績效管理處”，但實質(zhì)工作并未有根本改進，仍應(yīng)屬于此類。

第二階段，是績效管理階段。財政部門開始醒悟到績效管理工作的主體是地方政府而非財政本身，不再站在部門利益的對立立場上想問題，而是通過建立績效體制等方式，變?nèi)酥螢榉ㄖ?，以頂層設(shè)計的制度體系為出發(fā)點，尋找與部門之間、政府、民眾的共同利益點，財政開始由“管錢”向“提供理財工具”轉(zhuǎn)變。

第三個階段，政府績效體制建立高度完善，項目運行于自動化體制之下，民眾參與到政府決策的過程中來，財政真正轉(zhuǎn)職為政府CFO，即政府理財官。

但這個階段，對于財政改革“排頭兵”的廣東來說，可能都是一個需要努力追求的“中國夢”。