摘 要：農(nóng)村最低生活保障制度作為社會(huì)救助的核心內(nèi)容之一，對(duì)維持農(nóng)村貧困人口的最基本生活起著重要的作用。而這項(xiàng)制度能否有效運(yùn)行和發(fā)展的關(guān)鍵因素之一是其資金的保障，因而通過分析各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的支持力度及其成效，才能進(jìn)一步明確政府責(zé)任、落實(shí)政府分級(jí)分擔(dān)機(jī)制、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等措施，使我國農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；最低生活保障；財(cái)政補(bǔ)助

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）22-0131-03

農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱農(nóng)村低保）是為保障難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救助制度。我國農(nóng)村低保于20世紀(jì)90年代初期進(jìn)行試點(diǎn)工作，但直至2007年國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》后，才使低保工作的重心由城市轉(zhuǎn)向了農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)全國范圍的建章立制。從目前的理論研究來看，多數(shù)集中于低保標(biāo)準(zhǔn)的測量和所存在問題的探討，而作為農(nóng)村低保的核心問題——低保資金籌集方面甚少有人研究。由于資金是最低生活保障制度有效運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，制約著農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)，因此，本文從財(cái)政支持力度的角度對(duì)其進(jìn)行分析，以便為建立資金籌措長效機(jī)制提供確鑿數(shù)據(jù)支持和對(duì)策建議。

一、農(nóng)村低保的財(cái)政支持力度分析

各級(jí)財(cái)政是我國農(nóng)村低保資金籌措的基本來源和可靠保證，因而農(nóng)村貧困救助力度很大程度上取決于財(cái)政支持力度。自2007年全國各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保資金的支出總額109.1億元到2012年的718億元，這短短的5年中財(cái)政補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)了較大的提高。為了更全面地了解財(cái)政支持力度，本文將從中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保資金的投入來分析兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和支持力度。

（一）中央財(cái)政支持力度分析

中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展起著重要的作用。自2007年農(nóng)村低保制度建立以來，中央轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村低保補(bǔ)助金增長迅速，近4年總體維持在占全國各級(jí)財(cái)政支出的60%～75%之間（見圖1）。此外，結(jié)合圖2可以得出，2012年我國中央財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)村低保的數(shù)額占2012年中央財(cái)政收入的比重為0.77%。由于中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重達(dá)47.91%，而中央財(cái)政支出只占總財(cái)政支出的14.90%，故中央財(cái)政完全可以負(fù)擔(dān)起0.77%的農(nóng)村低保補(bǔ)貼。

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圖1 中央及全國各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保資金支出統(tǒng)計(jì)圖

資料來源：2007—2012年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

盡管地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保的補(bǔ)助占其財(cái)政收入的0.47%，但由于地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入的52.09%，而財(cái)政支出占總財(cái)政收入的85.10%。相對(duì)而言，中央財(cái)政有較多結(jié)余，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)農(nóng)村低保進(jìn)行更高力度的補(bǔ)貼，成為農(nóng)村低保資金供給的可持續(xù)來源之一。

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圖2 2012年國家財(cái)政收支結(jié)構(gòu)圖

資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》。

（二）地方財(cái)政支持力度分析

從2012年地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保資金的支出情況看（見表1），農(nóng)村低保財(cái)政支出占財(cái)政收入比重、農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)財(cái)力并未呈明顯的相關(guān)性。

計(jì)算可得，北京和上海的農(nóng)村低保支出的財(cái)政負(fù)擔(dān)率都不足0.1%，而經(jīng)濟(jì)條件較差的貴州和甘肅省財(cái)政負(fù)擔(dān)率達(dá)到前兩名。從中西部地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)率來看，有9個(gè)省份超過了2%，明顯要比東部地區(qū)對(duì)農(nóng)村低保的投入大。盡管這一指標(biāo)不能完全反映政府對(duì)這項(xiàng)制度的重視程度，但在一定程度上確實(shí)突顯出了一些問題。

二、農(nóng)村低保的財(cái)政支持效度評(píng)估

（一）全國財(cái)政支持的效度分析

1.測定模型與數(shù)據(jù)來源

擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型（ELES）被許多學(xué)者運(yùn)用于測量最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型的表達(dá)式可以表示為：

Vi=piqi+bi（M-∑ki=1piqi） （1） PL=∑ki=1piqipiqi （2）

其中，i=1，2，…，k；Vi表示第i種商品的消費(fèi)支出；pi表示第i種消費(fèi)品的價(jià)格；qi表示第i種消費(fèi)品的基本需求量；bi表示第i種消費(fèi)品的邊際消費(fèi)傾向；M為可支配收入。模型中，piqi表示居民對(duì)第i種商品的基本消費(fèi)支出，bi（M-∑ki=1piqi）表示居民對(duì)第i種商品的超額消費(fèi)支出。因此，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)即為維持居民最低生活所必需的k種商品的基本費(fèi)用之和。

本文選取了《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2008—2012）》中“按收入五等份分農(nóng)村居民家庭平均每人消費(fèi)支出”的數(shù)據(jù)，將農(nóng)村居民分為五組，以食品、衣著、居住作為生存型低保標(biāo)準(zhǔn)的測定指標(biāo)，并運(yùn)用SPSS19.0對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理得到圖3。

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圖3 2008—2012年中國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與測算結(jié)果比較圖（單位：元）

數(shù)據(jù)來源：低保標(biāo)準(zhǔn)來自《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》。

2.分析與結(jié)論

從圖3可以明顯看出，以絕對(duì)貧困為取向的低保標(biāo)準(zhǔn)與測定的生存型低保標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差距。盡管2007年以來國家十分重視農(nóng)村低保救助，中央財(cái)政也提高了補(bǔ)貼力度，但實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)仍然較低。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅以飽腹為目標(biāo)的救助水平無法滿足現(xiàn)實(shí)最低生活需要，還應(yīng)包含生活起居、衣服穿著等其他基本需要。

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圖4 2008—2012年中國農(nóng)村低保救助力度系數(shù)圖（單位：倍）

數(shù)據(jù)來源：農(nóng)村人均純收入來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》，低保標(biāo)準(zhǔn)來自《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》，其他為計(jì)算所得。

此外，從救助力度系數(shù)這一指標(biāo)來看，全國農(nóng)村低保的救助力度還有較大需要提升的空間。農(nóng)村低保救助力度系數(shù)等于當(dāng)年度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)除以上年度農(nóng)民人均純收入水平，該系數(shù)反映的是政府對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的實(shí)際救助力度。系數(shù)越大說明政府對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的救助力度越大，但系數(shù)過大又會(huì)產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，因而按照國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)，0.5倍左右是一個(gè)較為合適的水平，能夠有效保障低保群體的基本需要[1]。如圖4所示，近5年我國的農(nóng)村低保救助力度系數(shù)保持在0.27倍上下，即使是通過測算而來的理論標(biāo)準(zhǔn)也離參考值0.5倍還有一定的距離，這再次說明現(xiàn)有的保障水平較難滿足低保人群的其他生活需要，政府對(duì)其救助力度明顯不足。

（二）地方財(cái)政支持的效度分析

表2為2012年全國各省份農(nóng)村低保救助水平情況表，從表中可以看出，農(nóng)村低保救助基本實(shí)現(xiàn)了低標(biāo)準(zhǔn)下的應(yīng)保盡保，已有25個(gè)省份超過了5%的覆蓋率參考值，全國農(nóng)村低保覆蓋率總體呈現(xiàn)西高東低特征，尤其甘肅、貴州兩省已有超過20%的農(nóng)村人口納入了保障范圍，盡管保障水平較低，但覆蓋范圍較廣。因而從總體上來說，現(xiàn)行的財(cái)政支持低保水平基本能夠保證將貧困人口納入保證范圍。但農(nóng)村低保救助力度系數(shù)則在一定程度上反映了現(xiàn)有保障標(biāo)準(zhǔn)的低層次性。全國無一省份超過了0.5倍的參考值，最低為0.21倍而最高為0.44倍，這說明現(xiàn)有的保障水平較難滿足低保人群的其他生活需要，政府對(duì)其救助力度不足。其中，農(nóng)村低保救助力度系數(shù)高于0.4倍的地區(qū)為海南、內(nèi)蒙古、青海、甘肅，而北京、上海這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的直轄市分別排在第10、14位，從中可以看出救助力度系數(shù)并非與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切聯(lián)系。雖然影響農(nóng)村低保救助水平的指標(biāo)還有很多，但從覆蓋率和救助力度系數(shù)兩個(gè)指標(biāo)上可以看出目前我國農(nóng)村低保救助水平還有待進(jìn)一步提高，尤其是對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，還有一定提升的空間。

表2 2012年全國各省份農(nóng)村低保救助水平情況表

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資料來源：農(nóng)村低保支出標(biāo)準(zhǔn)來源于《2012年農(nóng)村低保12月份省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》；農(nóng)民人均純收入來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》，低保救助人數(shù)來源于《2012年4季度全國縣以上農(nóng)村低保數(shù)據(jù)》；其余各項(xiàng)為計(jì)算得出。

綜上分析，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保的支持存在一定的非適度性，其特征在于：雖然總體覆蓋面較廣，但水平較低，地區(qū)間的差異大。因此，在當(dāng)前物價(jià)增幅較大，就業(yè)形勢嚴(yán)峻的情況下，迫切需要政府增加對(duì)農(nóng)村低保的財(cái)政投入，加大對(duì)農(nóng)村低保的救助力度，維系好農(nóng)村貧困人群的生活需要。

三、完善農(nóng)村低?；I資機(jī)制的建議

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)和政府責(zé)任

一項(xiàng)制度能否發(fā)揮其效率的關(guān)鍵之一在于是否有法律的保障。只有將社會(huì)保障事業(yè)法律化，才能有效執(zhí)行，從根本上保障農(nóng)村貧困群體的基本權(quán)益。目前，農(nóng)村最低生活保障還缺乏與城市最低保障制度同等級(jí)別的法律規(guī)范，迄今還沒有一部專門關(guān)于農(nóng)村低保工作的法律，在已制定的條例中也極少有規(guī)范農(nóng)村低保的內(nèi)容[2]。應(yīng)盡快出臺(tái)《最低生活保障法》，從而明確貧困公民獲得救助的基本權(quán)利，提升農(nóng)村低保制度定位，明確政府責(zé)任，確保地方政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)上切實(shí)兌現(xiàn)政策，明確低?；I資中的具體要求和措施。

（二）完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

大部分學(xué)者認(rèn)為中央財(cái)政的積極投入是解決農(nóng)村低保資金瓶頸的關(guān)鍵。中央應(yīng)對(duì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并加強(qiáng)監(jiān)督以保證資金的足額到位。此外，畢紅霞等（2012）研究發(fā)現(xiàn)：盡管我國東部地區(qū)地方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，但現(xiàn)行農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)財(cái)力并未呈明顯的相關(guān)性，同時(shí)東部地區(qū)財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保支持的意愿并不強(qiáng)烈。若中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付，客觀上會(huì)引導(dǎo)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)重視農(nóng)村低保制度建設(shè)，鼓勵(lì)其提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和投入力度[3]。

（三）落實(shí)政府分級(jí)分擔(dān)機(jī)制

由于財(cái)稅體制的改革，使得越到基層財(cái)政預(yù)算收入越少，而財(cái)政負(fù)擔(dān)卻未減輕，在這種情況下，農(nóng)村低保責(zé)任的下移將會(huì)增加制度籌資的難度，故為使其良性運(yùn)行就需要更高層級(jí)的政府加大對(duì)農(nóng)村低保的投入。秦鳳翔等（2008）提議由中央、省級(jí)和市級(jí)財(cái)政充當(dāng)籌資主體，縣級(jí)財(cái)政為補(bǔ)充，并對(duì)責(zé)任進(jìn)行合理分擔(dān)是較為適宜的選擇[4]。此外，可考慮通過構(gòu)建分擔(dān)比例與各地的財(cái)力狀況、低保人數(shù)、人均補(bǔ)助水平、低保支出、地方政府工作努力程度及績效等相關(guān)的函數(shù)模型來確定中央政府與地方政府承擔(dān)比例[5]。無論以何種方式來進(jìn)行分擔(dān)，只有在明確落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任前提下，協(xié)調(diào)好各級(jí)政府低保資金的籌措工作和管理部門間的利益關(guān)系，才能有力保證農(nóng)村低保工作向深層推進(jìn)，擴(kuò)大保障范圍，逐步提高保障水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度一體化。

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