摘 要：食品安全問題不僅是一個經(jīng)濟問題、社會問題，更是一個政治問題。借助權力和權利統(tǒng)一的理論工具，食品安全問題的最終破解可以建立權力主體和權利主體互動的治理模式，首先權力主體和權利主體要對食品安全問題達成觀念上的共識，同時建立信息的互動與反饋，并在相關法律規(guī)范的支持下保持監(jiān)管行為的統(tǒng)一。

關鍵詞：食品安全；權力規(guī)制；權利維護

中圖分類號：R155.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0066-03

食品安全問題關系到人民群眾的切身利益，政府作為人民利益的維護者，無疑有著重大的責任，頻繁爆發(fā)的食品安全危機也容易引發(fā)政府公信力的危機，進而影響到政府施政的合法性。然而食品安全的有效維護，僅僅依靠政府運用超經(jīng)濟的強制力量也是不充分的，還需要作為權利主體的公眾的積極參與和配合，借助權力和權利在社會整體利益上統(tǒng)一的理論工具，針對權力主體規(guī)制失靈和權利主體被頻繁侵權的現(xiàn)狀，基于權力主體和權利主體良性互動基礎上探尋食品安全的治理模式，無疑有著迫切的現(xiàn)實意義。

一、食品安全困境的政治學分析

食品安全事件近年來屢禁不止，農藥殘留、各種添加劑的違規(guī)使用、塑化劑事件等從深度和廣度上沖擊著公眾的承受底線。以至于對于每天要面對的食品消費普通民眾不知所措，原本應屬于正常消費的綠色食品卻成了奢侈品。對于食品安全的保障，食品生產(chǎn)者無疑應是第一責任人，然而由于強烈的利益驅動機制，僅僅靠食品生產(chǎn)者的自律來解決食品安全問題是不現(xiàn)實的，從權力規(guī)制和權利維護的角度分析食品安全問題難以破解的現(xiàn)狀，主要是由于作為權力主體的政府規(guī)制的失靈，以及作為權利主體公民維權成效不高等深層次原因。

（一）權力規(guī)制失靈

權力規(guī)制失靈的客觀原因在于，目前多頭管理的食品監(jiān)管體系容易造成各政府職能部門互相推諉、溝通不暢，嚴重影響了食品安全監(jiān)管效能的充分發(fā)揮。目前我國食品監(jiān)管權由國家工商總局、農業(yè)部、國家質檢總局、衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局，以及國家標準化委員會共同行使，各職能部門分別監(jiān)管食品生產(chǎn)和流通過程中的一個環(huán)節(jié)。根據(jù)奧爾森集體行動困境的理論，每個政府職能部門都具有自利的傾向，在維護食品安全這一共同目標時，基于自身行政成本的考量，諸如執(zhí)法耗費的人、財、物及執(zhí)法結果對政績考評的影響等，各個職能部門往往會以執(zhí)法權限為借口，以行政不作為的方式搭便車，在各職能部門相互推諉、依賴的過程中，執(zhí)法效能將大大降低。奧爾森認為，克服各職能部門自利的行為傾向實現(xiàn)集體理性，需要有外在的權威性的法律制度，“權威性的制度可能源于自發(fā)、自愿的協(xié)議、契約，而制度的一以貫之卻必須依靠外在強制力量?！盵1]在食品安全監(jiān)管機制中，要實現(xiàn)各職能部門的協(xié)同一致，不能僅僅依靠各職能部門的主動自覺，更需要權威性的制度做剛性的保障。權力規(guī)制失靈的原因，還由于食品安全生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的現(xiàn)實復雜性，容易出現(xiàn)權力監(jiān)管空白，給不法分子以可乘之機。

而權力規(guī)制失靈的主觀原因在于權力異化導致的局部利益凌駕于社會整體利益的地方保護主義。近年來，從三鹿奶粉、蘇丹紅、地溝油、毒膠囊等食品安全事件中，地方政府明顯監(jiān)管不力，難逃其責。在地方主義保護傘下，唯利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營者有恃無恐地制假販假，一些食品造假企業(yè)已經(jīng)成為當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，為了保障財政稅收的穩(wěn)定，地方政府怠于履行保護民眾合法權益和凈化市場秩序的監(jiān)管職責。一旦出現(xiàn)問題，不是從維護人民利益角度積極應對，而是集體舞弊或集體失聲，造成極大的負面社會影響。

（二）權利主體維權成效不高

由于食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者在信息上的不對稱，消費者作為權利主體總是處于維權的劣勢，同時維權成本過高也降低了維權的積極性。首先，在食品安全維權中，舉證難度較大。由于食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的利益沖突，一般不會主動配合消費者的維權行為，造成消費者取證難度大，同時，食品安全取證鑒定過程的繁雜以及鑒定費用的高昂，也使許多權利主體主動放棄維權。其次，權利主體維權渠道的局限性與維權成本的高昂也降低了消費者維權的積極性。目前我國公民在食品安全方面的維權途徑主要是和食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者協(xié)商解決；尋求消費者協(xié)會的援助；向行政部門投訴；仲裁或向法院提起訴訟四種途徑。直接和食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者協(xié)商解決的途徑，由于消費者和其利益的沖突，維權成功渺茫。而作為第三方的消費者協(xié)會屬于社會團體，不能強制食品生產(chǎn)者和食品經(jīng)營者對消費者履行義務。行政機關雖然可以依據(jù)相關規(guī)定對違規(guī)的食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者給予行政處罰，但也無法強制其對消費者履行義務。消費者最有效的途徑是尋求法律的解決，但維權的成本也是最大的，通過仲裁或訴訟解決爭議時，需繳納仲裁費或訴訟費，如果聘請律師等專業(yè)人士幫助維權，則需要支付更高的費用。同時，復雜的訴訟程序花費的時間又是難以估算的，持久的訴訟“拉鋸戰(zhàn)”更是磨蝕了消費者維護權利的意志和信心。第三，權利主體較低的維權收益也降低了維權的積極性。消費者即使維權成功，所獲得的賠償也是屈指可數(shù)的。雖然《食品安全法》第96條第2款規(guī)定消費者可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。但事實上，消費者購買食品一般是比較小的金額，即使是10倍的賠償金相對于訴訟維權的成本而言，也是入不敷出的。有學者將消費者維權比喻為“為追回一只雞，得殺掉一頭?！盵2]。相對于權利主體維權的高成本，食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的違法成本卻大大低于其違法收入，在利益的驅使下，越來越多的人以身試法，造成食品安全的重大隱患。

二、政府權力和公民權利統(tǒng)一的理論工具

政府權力來源于公民的權利，從根本上而言，兩者是同質的東西，都是社會整體利益的集中表現(xiàn)，是社會總的物質財富的轉化形式。但由于現(xiàn)實中，它們所具體代表著兩個不同部分的整體利益，外在表現(xiàn)為對立沖突的形式。

（一）政府權力與公民權利統(tǒng)一的本原是社會物質財富

“統(tǒng)治權和財產(chǎn)是同一的”[3]。政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，政府權力和公民權利的本原都是社會物質財富，在某種歷史條件下，是社會物質財富的轉化形式。恩格斯也表述過同樣的思想，“為了維持這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅是以前的氏族社會完全沒有的?！盵4]167公民的生產(chǎn)勞動成果是公民權利的物質基礎，政府權力的物質基礎是在公民的生產(chǎn)勞動成果基礎上的政府的提取。由此可見，政府權力和公民權利統(tǒng)一的本原是社會物質財富，政府權力和公民權利結構的關系也反映了一個社會的物質資源分配關系，這種分配關系的不斷調整外在表現(xiàn)為政府權力和公民權利此消彼長、相互轉化。

（二）政府權力和公民權利統(tǒng)一的基礎是社會整體利益

在階級社會中，統(tǒng)治階級將統(tǒng)治階層個體的利益以及統(tǒng)治階級整體的利益上升為社會整體利益，社會整體利益外化為政府的權力和公民的權利。在當前的中國，剝削階級已經(jīng)不存在了，社會整體利益表現(xiàn)為全體中國人民的整體利益，其表現(xiàn)形式為政府的權力和公民的權利。政府權力和公民權利分別代表著社會整體利益的不同部分，體現(xiàn)著不同的功能。雖然政府權力和公民權利在現(xiàn)實中有沖突，并不違背他們統(tǒng)一于社會整體利益，反而是社會整體利益在現(xiàn)實生活中實現(xiàn)的動態(tài)表現(xiàn)形式。

（三）政府權力最終會回歸于公民權利

“階級不可避免地要消滅，正如它們從前不可避免地產(chǎn)生一樣。隨著階級的消失，國家也不可避免地要消失?！盵4]170政府的權力來源于公民的權利，隨著階級的消滅，國家的消失，政府權力會再次回歸社會。政府權力的本質屬性是服務于公民的權利，然而在階級對立的社會，政府權力實質上維護的是統(tǒng)治階級的權利。中國憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，從法律上進一步明確了政府權力從屬于、服務于公民權利的本性。

三、權力主體與權利主體互動的治理模式

（一）權力主體和權利主體觀念的共識

食品安全問題的破解僅僅依靠權力主體也是不現(xiàn)實的，必須權力主體和權利主體達成共識，共同采取行動，才能得以破解。權力主體需要增強責任意識，完善制度供給。具體而言，可以整合現(xiàn)有的食品安全法律規(guī)范，在各省、市建立相應審查機構，保證本地區(qū)政府規(guī)章符合地方性法規(guī)和更高層次的法規(guī)，建立與食品相關的中央立法審查機構，保證國務院的行政法規(guī)和部門規(guī)章符合人大法律，從而在全國形成統(tǒng)一的食品相關的法律秩序[5]。同時，建立地方食品監(jiān)管部門之間相互協(xié)作機制，建立中央和地方食品監(jiān)管部門的協(xié)調機制，形成地方各部門之間，以及中央和地方各食品監(jiān)管部門之間監(jiān)管合力，構建食品監(jiān)管全國規(guī)模的網(wǎng)絡化監(jiān)控體系。

而公民作為權利主體，也應當形成人人都是食品安全監(jiān)管主體的意識，積極參與食品安全監(jiān)管。《孟子》曰：“徒善不足以為政，徒法不足以自行?！痹谑称钒踩卫砟Ｊ街?，權力主體制定的法律制度要行之有效，必須喚醒社會公眾的食品安全意識和積極的參與維權意識。權利主體要勇于通過各種合法渠道，直接表達訴求，也可以組織起來，探尋組織化的集體訴求表達，還可以借助微博等網(wǎng)絡媒介擴大宣傳，提高公民維權的技能，增強防御和抵御劣質食品的侵害能力。

（二）權力主體和權利主體信息的互動與反饋

由于信息的不對稱，公眾在食品安全方面處于劣勢，權力主體和權利主體在食品安全上的信息應該能夠有效互動和反饋。目前，我國食品行業(yè)標準的制定日益細化，也表明了權力主體監(jiān)管的規(guī)范化趨勢。然而，這些專業(yè)標準的制定卻不能有效保障公民的知情權，對食品行業(yè)終端的消費者而言，無法解讀食品包裝上黑色條條杠杠表示的行業(yè)標準信息，甚至食品組成成分表也無法保障消費者可以據(jù)此安全地進行食品選擇?！坝捎诿癖妼蚀_信息的搜尋將導致搜尋成本的增大，甚至遠遠大于因此而獲得的消費者剩余?！盵6]大多數(shù)民眾還是依據(jù)直接的感性標準選擇食品。信息的溝通要有效，應當“有一定共同的表示性含義的基礎，這樣，一個社會的成員才能在一起談話，要有一定程度的共同內涵性含義，這樣社會才能和諧融洽地生活”[7]。信息傳遞者和信息接收者要在共同的知識經(jīng)驗范圍內，才能進行有效的溝通。食品監(jiān)管的政府職能部門，具備依據(jù)相關法律、法規(guī)及行業(yè)標準對食品進行監(jiān)管的能力，為了彌補公眾信息劣勢的地位，可以將食品包裝上所顯示的抽象的信息符號簡化為大眾消費者能夠有效理解的形象化信息，將復雜的技術參數(shù)簡化為大眾消費者容易辨認的認證標識，有效建立和民眾的食品安全信息互動與溝通。

除了對食品安全信息的有效解讀外，還可以建立食品生產(chǎn)者、食品消費者和政府職能部門三方互動的食品安全信息共享平臺，諸如建立三方互動的食品安全監(jiān)管網(wǎng)站等，形成三方有效的信息互動和溝通機制。在實施中，可以由中央政府牽頭，建立全國范圍內的食品安全信息網(wǎng)站，各級地方政府也組建各自食品安全網(wǎng)站作為分系統(tǒng)。該信息平臺可以成為各級政府食品監(jiān)管部門、各地的食品生產(chǎn)者以及全國民眾的信息互動、溝通平臺。全國任何一個監(jiān)管部門食品監(jiān)管的信息定期在網(wǎng)上公布，以方便其他食品監(jiān)管部門和全國的消費者在第一時間掌握這一信息。并可聯(lián)合線下的宣傳渠道，在報紙和一些超市等公共場所公布食品安全信息，促進三方的信息溝通互動，第一時間彌補監(jiān)控漏洞，將食品造假者置于全方位、全天候的網(wǎng)絡監(jiān)控中，把假冒偽劣食品危害發(fā)生的可能性降到最低。

（三）權力主體和權利主體監(jiān)管行為的互動

目前我國食品安全的監(jiān)管體系按照責權一致的原則，分段管理，各司其職。初級農產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農業(yè)部門監(jiān)管，食品的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)由質檢部門監(jiān)管，食品流通環(huán)節(jié)由工商部門監(jiān)管，食品安全的綜合監(jiān)督、統(tǒng)一協(xié)調由食品藥品監(jiān)管部門承擔。由于食品生產(chǎn)流通的長鏈條，食品安全的監(jiān)管僅僅依靠政府部門也是不充分的，政府部門也要依靠群眾，走群眾路線，通過各種渠道將公民納入到對政府監(jiān)管機構和食品生產(chǎn)加工企業(yè)的監(jiān)督中來，建立權力主體和權利主體互動的監(jiān)管模式。監(jiān)管部門可以設置便捷的、低門檻的參與渠道，諸如建立食品安全舉報網(wǎng)站等，公民可以很容易地通過各種渠道向監(jiān)管機構表達訴求，同時，這些訴求也能及時得到政府監(jiān)管部門的重視，并進而轉化為實際的監(jiān)管行為。

權力主體和權利主體互動的監(jiān)管機制還要以相應的法律法規(guī)為依托，打擊危害食品安全的行為，必須重典治亂?！笆称繁O(jiān)管部門所依據(jù)的法規(guī)應從部門主導型法規(guī)體系走向基本法法規(guī)體系?！盵8]法規(guī)的制定應加大獎懲的力度，針對食品生產(chǎn)者，法規(guī)的制定應加大懲戒性法則的威懾性，對于食品生產(chǎn)者的違規(guī)行為，無論其生產(chǎn)規(guī)模大小，都要依法追究其刑事責任，加大處罰力度，使其永遠喪失再生產(chǎn)的基礎和條件。對于消費者，應加大權益保護的制度。增加消費者食品安全監(jiān)管行為的渠道，降低消費者參與維權的門檻，并可對有獎舉報建立制度化的機制，可依據(jù)地方具體的情況，規(guī)范有獎舉報的標準、費用的來源，提升消費者維權的積極性，降低維權的成本，增加維權的收益。

在當前人人都可以是新聞記者的自媒體時代，食品安全的監(jiān)管可以有效借助交互性極強的媒介，諸如微博等建立權力主體和權利主體互動的治理模式，實現(xiàn)觀念的共識、信息的共享、行為的互動，對食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者形成強大的心理監(jiān)管壓力，同時再配套以完善的獎懲制度體系，將有效降低食品安全的危害性，維護正常有序的市場秩序，進而增強政府的公信力。

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