摘 要：目前，我們正處在一個社會風(fēng)險不斷積累、突發(fā)事件頻發(fā)、公共安全危機(jī)的破壞性不斷擴(kuò)大的風(fēng)險社會中。社區(qū)作為基本的生活場所，也是各類災(zāi)害的直接面對者和直接承受者，面對災(zāi)害，社區(qū)如何準(zhǔn)備、指揮、行動和恢復(fù)就決定了危機(jī)對社區(qū)的影響和對社區(qū)居民生活的影響。因此，社區(qū)層面的危機(jī)管理非常重要。將以浙江省杭州市某社區(qū)防臺抗臺為例來探析目前社區(qū)危機(jī)管理的過程和存在的問題，并提出進(jìn)一步完善社區(qū)危機(jī)管理體系的途徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)安全；危機(jī)管理；存在問題；完善途徑

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0057-03

一、我國的社區(qū)危機(jī)管理體系概述

隨著危機(jī)事件發(fā)生頻率的增大，社區(qū)居民的風(fēng)險意識不斷增強(qiáng)，社區(qū)安全治理工作越來越重要，社區(qū)逐漸成為了公共危機(jī)管理的主體之一。目前，我國很多城市居民區(qū)正在逐步“社區(qū)化”，社區(qū)治理模式得到了廣泛的推廣和應(yīng)用。

社區(qū)危機(jī)管理的最佳過程應(yīng)該是政府、公民、社會組織、商業(yè)組織互動和共同參與管理的過程。目前，我國社區(qū)安全治理工作主要?dú)w政府統(tǒng)籌，原因主要有兩點(diǎn)：首先是我國還缺乏穩(wěn)定而成熟的公民社會，其次是我國社區(qū)安全建設(shè)起步較晚，與之相適應(yīng)的社會環(huán)境尚不成熟[1]37。

由于我國的社區(qū)并未完全實(shí)現(xiàn)自治，主要是由居委會來管理，而居委會隸屬于街道辦事處或區(qū)政府。因此，在危機(jī)管理過程中，居委會主要服從街道辦事處或區(qū)政府的指揮，扮演著與政府相似的角色，有著相當(dāng)濃厚的行政色彩，可以說是“準(zhǔn)政府組織”。所以，本文在論述社區(qū)危機(jī)管理的過程中把其歸為“政府類”。

由政府主導(dǎo)的安全管理，其動機(jī)和效率必然隨著自上而下的等級傳遞而不斷衰減。同時，由于民眾在這一過程中是被動的、受管理的，其參與度和熱情度都會大幅下降[1]2。所以，我國目前在社區(qū)危機(jī)管理方面總體效果并不是很突出，還有很大的改進(jìn)空間。

二、浙江省杭州市某社區(qū)的防臺抗臺過程

2009年8月10日，臺風(fēng)莫拉克造訪杭州，在近兩天的臺風(fēng)侵襲期間，杭州某社區(qū)內(nèi)受災(zāi)嚴(yán)重：社區(qū)嚴(yán)重積水，最深處達(dá)兩米多，出行困難；高配房、水電房受損嚴(yán)重，停水停電；通往市區(qū)的交通中斷，物質(zhì)匱乏；社區(qū)內(nèi)大部分樹木橫倒在社區(qū)路上，造成社區(qū)居民出行不便；基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損，特別是社區(qū)路地護(hù)欄、綠化；多塊廣告牌掉落等，損失金額約為7850萬。

社區(qū)遭遇臺風(fēng)襲擊事件，屬于典型的自然災(zāi)害類公共危機(jī)，此類危機(jī)的主要特點(diǎn)是發(fā)生速度快，受災(zāi)面積廣，對人身財(cái)產(chǎn)的威脅大，但又具有不可逃避性。本文以社區(qū)危機(jī)的生命周期為基礎(chǔ)逐一分析某社區(qū)管理的各階段情況。

第一階段：社區(qū)危機(jī)的預(yù)警

預(yù)警是危機(jī)管理的基礎(chǔ)所在。該社區(qū)在預(yù)警過程中做到了以下三點(diǎn)：第一，宣傳準(zhǔn)備。居委會確保了全體居民知道臺風(fēng)發(fā)生的時間、地點(diǎn)、風(fēng)力以及可能發(fā)生的危害。其主要措施是在社區(qū)的公告欄發(fā)布臺風(fēng)預(yù)警信息；在各樓層張貼告示；社區(qū)內(nèi)網(wǎng)臺風(fēng)預(yù)警信息的頒布；居委會做好了突發(fā)事件處理方法的宣傳。居委會的后勤部門制作了處理突發(fā)性事件流程圖分發(fā)給各個小區(qū)的值班室，工作人員都將其貼在了醒目位置。這些措施有助于在危機(jī)來臨時提高危機(jī)管理水平。第二，組織準(zhǔn)備。組建臺風(fēng)災(zāi)害臨時應(yīng)急中心，確定決策層、指揮層，并以小區(qū)或企事業(yè)機(jī)關(guān)為單位編制臺風(fēng)防御組，并指定組長，組長作為處置層，由組長負(fù)責(zé)通知到組內(nèi)的每一個成員。第三，人員準(zhǔn)備。臺風(fēng)前加強(qiáng)巡邏，以防其他人為公共危機(jī)事件的發(fā)生。巡邏人員一般為該社區(qū)內(nèi)的公務(wù)員員、黨員等等。由居委會組織，公務(wù)員所在單位積極配合。第四，物資準(zhǔn)備。提前貯存一些干凈的水以及干糧，以備不實(shí)之需。

第二階段：社區(qū)危機(jī)管理的應(yīng)對

公共危機(jī)管理的應(yīng)對是關(guān)鍵所在。該社區(qū)應(yīng)對臺風(fēng)的措施如下：第一，居委會領(lǐng)導(dǎo)積極商討對策，果斷抉擇。在社區(qū)危機(jī)的應(yīng)對過程中，危機(jī)管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是整個管理體系的基礎(chǔ)，這個臨時組建的小組充當(dāng)了危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，人員由居委會領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)居委會在臺風(fēng)來襲的情況下，果斷聯(lián)系該區(qū)政府，要求企事業(yè)單位放假、學(xué)校停課；由于通往社區(qū)的各道路被洪水阻隔，危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)決定向當(dāng)?shù)氐鸟v軍部隊(duì)請求支援，用皮劃艇、充鋒舟等交通工具向社區(qū)內(nèi)輸送物資。第二，指揮層上傳下達(dá)迅速，積極指揮。各小區(qū)負(fù)責(zé)人，社區(qū)內(nèi)各單位負(fù)責(zé)人是社會危機(jī)管理的指揮層，這是公共危機(jī)應(yīng)對的關(guān)鍵。在臺風(fēng)中，各指揮人員基本做到了傳達(dá)速度快并很準(zhǔn)確，對處置層也是具有絕對的權(quán)威。此外，指揮層其實(shí)還起到一個穩(wěn)定人心的作用，當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)聽水停電，交通中斷的時候，指揮層領(lǐng)導(dǎo)及時出來安撫人心，在社區(qū)網(wǎng)上發(fā)布真實(shí)受災(zāi)情況，讓居民做到“心中有底”。第三，處置層深入居民內(nèi)部，聽從指揮層指揮，做好執(zhí)行工作。處置層為臺風(fēng)防御組組長，組長勸告居民盡量不要出外，分發(fā)物資，保障居民基本需求，并安撫人心。

第三階段：社區(qū)危機(jī)后的恢復(fù)

臺風(fēng)過后，社區(qū)危機(jī)管理的重心轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)的恢復(fù)重建工作。在這個階段中，該社區(qū)的措施如下：第一，及時統(tǒng)計(jì)和公布本次危機(jī)中的人員傷亡情況，財(cái)產(chǎn)損失情況，做到統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)公開。這對樹立社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的公信力和權(quán)威性起著最大的作用，也是對下一次應(yīng)對危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)。第二，首先搶修如道路、橋梁、公交場站、公共市場等公共設(shè)施和場所，盡快恢復(fù)了居民的生產(chǎn)、生活。第三，為防止臺風(fēng)、洪水過后疾病或疫情的發(fā)生，居委會在臺風(fēng)過后開始了衛(wèi)生防疫工作，對曾遭洪水侵襲的地區(qū)進(jìn)行全覆蓋式衛(wèi)生消毒。

三、該社區(qū)在危機(jī)管理中存在的問題

（一）公民參與社區(qū)危機(jī)管理的困境

我國現(xiàn)階段正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，在這一特殊時期出現(xiàn)了許多以前未曾出現(xiàn)過的危機(jī)事件。雖然我國政府或者說“半官方”性質(zhì)的組織如居委會、社會服務(wù)站在危機(jī)管理中的表現(xiàn)變得越來越成熟，但是危機(jī)管理是一個互動的管理過程，公民參與的缺失，往往對危機(jī)的處理產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。作為擁有巨大力量的社會公民，本應(yīng)在危機(jī)事件中發(fā)揮更大的作用，可是由于種種困境，致使現(xiàn)階段公民參與的力量在危機(jī)管理應(yīng)對中并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。該社區(qū)在抗臺中同樣存在以下問題。

1.公民危機(jī)管理意識薄弱

從公民自身來說，首先，公民缺乏危機(jī)意識。在臺風(fēng)來襲前有些公民存在較強(qiáng)的僥幸心理，因此不能積極投入到危機(jī)預(yù)防的過程中，如該社區(qū)一部分不但缺乏參與積極性，而且還不聽勸告，在臺風(fēng)期間自行外出，給整體防臺工作增加了很大的困難。此外，很少有公民愿意擔(dān)任臺風(fēng)防御機(jī)制組長、分組長。其次，在危機(jī)狀態(tài)下我國的民眾表現(xiàn)出不成熟與非理性現(xiàn)。臺風(fēng)危機(jī)狀態(tài)下的居民一般都會恐慌，心理承受能力很低，一點(diǎn)風(fēng)吹草動都會使其產(chǎn)生很強(qiáng)烈的反應(yīng)；同時由于人們這種心理都處于高度緊張慌張狀態(tài)，少部分人會表現(xiàn)出強(qiáng)烈的從眾心理，這種心理一旦被不法分子利用，將會對危機(jī)管理的發(fā)展走勢產(chǎn)生不利影響。比如說該社區(qū)停電停水，就許多居民就產(chǎn)生了惶恐，不斷地打電話到居委會、政府部門，給社區(qū)危機(jī)管理工作帶來了不少阻力。

從居委會角度來說，居委會在危機(jī)管理過程中的對公民參與危機(jī)管理的作用認(rèn)識的還不清楚，忽視甚至低估公民在危機(jī)管理中的作用。在有著濃厚官本位思想的影響下，公民被決策者當(dāng)作制度安排的被動接受者[2]。在臺風(fēng)過程中，居委會根本沒有調(diào)動起民眾抗臺的積極性，一開始就把民眾當(dāng)作被動體。

2.公民處理危機(jī)的能力單薄

在社區(qū)居民應(yīng)對本次臺風(fēng)危機(jī)時，能力的單薄在很大程度上也成為阻礙社區(qū)危機(jī)管理的因素之一。該社區(qū)雖然也會組織定期的對臺風(fēng)等突發(fā)事件應(yīng)對演習(xí)，可是所有的演習(xí)都是由固定的相關(guān)部門承擔(dān)，其作用和目的都是促進(jìn)該相關(guān)部門工作人員能夠更好地掌握特定危機(jī)的應(yīng)對技能，而從沒有將公民參與考慮在相關(guān)演習(xí)中，沒有想過讓公眾也參與到危機(jī)應(yīng)對的演習(xí)過程中來增強(qiáng)公民應(yīng)對危機(jī)的技能。對于公民來講，既缺乏危機(jī)意識，也沒有相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對知識和技能，因此，不僅難以直接參與公共危機(jī)事務(wù)的管理，更無從談起公民有序參與公共危機(jī)治理了。另外，社區(qū)人群也沒有掌握臺風(fēng)發(fā)生時的相關(guān)的自救技能和公民參與危機(jī)管理的相關(guān)知識。因此，當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時，在社區(qū)居民中不知所措的現(xiàn)象普遍存在。

3.公民參與危機(jī)管理規(guī)則的缺失

該社區(qū)對關(guān)于居民如何有序參與危機(jī)管理的細(xì)致的程序性規(guī)定并沒有做出明確的規(guī)定，對不配合政府危機(jī)管理的公民將承擔(dān)具體的責(zé)任也沒有相應(yīng)的規(guī)定。規(guī)則制度的不健全，不僅使得公民很難按照某一規(guī)定做到有序參與危機(jī)管理，而且也使得政府危機(jī)管理部門不能對公民的參與按照一定的程序規(guī)定進(jìn)行規(guī)范管理。

（二）社會組織參與的缺失

社會組織可以說是公民社會的實(shí)體化。公民社會的參與感、自主意識的養(yǎng)成、參與能力的提升等主要通過社會組織這一載體來實(shí)現(xiàn)。社會組織也有廣義和狹義之分，廣義的理解將社會組織視為位于國家和市場之間的廣泛公民領(lǐng)域；狹義的理解只將其視為與政府和營利組織相對應(yīng)的非政府、非營利組織。廣義的公民社會在公民參與中已經(jīng)提及，此部分指的是狹義上的社會組織。

雖然我國現(xiàn)階段參與危機(jī)管理的社會組織數(shù)量在逐漸增多，但是其中有些社會組織的自由性受限，失去了自身的獨(dú)立性和非營利性，更大意義上是政府操控的自上而下的官辦社會團(tuán)體，行政色彩濃厚，缺乏民間組織固有的靈活性與創(chuàng)新性，不能完全自由、合法地協(xié)助政府參與危機(jī)管理；有些社會組織與政府缺乏制度化的聯(lián)系互動和信息溝通，難以有效參與危機(jī)管理；有些社會組織因?yàn)闆]有強(qiáng)有力的法律明確規(guī)定其在危機(jī)應(yīng)對過程中的責(zé)權(quán)問題，參與具有盲目性和無序性，嚴(yán)重阻礙其積極作用的發(fā)揮。同樣的，在該社區(qū)的臺風(fēng)危機(jī)管理之中，幾乎就沒有非正式正式組織的身影，像居委會、社會服務(wù)站等組織都有濃厚的行政色彩。第三部門在社區(qū)危機(jī)管理過程中的缺失不得不說是一種遺憾。

四、完善我國社區(qū)危機(jī)管理體系

（一）增強(qiáng)社區(qū)公民在危機(jī)管理中的角色

1.意識先行

公民社會根本的特征在于“突出每位公民的權(quán)益、需求、意愿、價值”[3]。社區(qū)公民應(yīng)樹立一種危機(jī)意識，就是讓公民能夠正確認(rèn)識危機(jī)，在心理上有直面危機(jī)、應(yīng)對危機(jī)的準(zhǔn)備，同時還要預(yù)測可能遭遇的危機(jī)，進(jìn)而進(jìn)行提前行動，找到有效地解決方法。意識要依靠平時的培養(yǎng)，平時就應(yīng)該加大對自然災(zāi)害危害的宣傳，還不是等災(zāi)害來臨之前臨時抱佛腳。

2.能力為重

實(shí)地培養(yǎng)公眾的危機(jī)應(yīng)對知識與技能，模擬危機(jī)現(xiàn)場進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)。一些發(fā)達(dá)國家的做法是值得我們借鑒的，如美國康州緊急事件管理辦公室在各社區(qū)設(shè)立遠(yuǎn)程教育實(shí)驗(yàn)室，通過衛(wèi)星通訊傳輸，可同全國225個同類實(shí)驗(yàn)室聯(lián)網(wǎng)，通過錄像電視請世界專家授課。利用仿真訓(xùn)練來檢驗(yàn)公民掌握情況。同樣的，該社區(qū)也可以通過仿真的訓(xùn)練來提高居民的防臺能力。

3.制度保障

建立公民參與公共危機(jī)管理的激勵機(jī)制。有效的激勵是人們行為的動力保證，促使他們行為動機(jī)更加強(qiáng)烈，讓他們產(chǎn)生超越自我和他人的欲望，并將潛在的巨大的內(nèi)驅(qū)力釋放出來，為最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)奉獻(xiàn)自己的熱情。若能讓公民積極參與到公共危機(jī)管理中來，其效果會更好，所以很有必要建立相應(yīng)的激勵機(jī)制。在臺風(fēng)危機(jī)管理過程中，要調(diào)動公民參與的積極性，一方面，社區(qū)應(yīng)做相關(guān)宣傳，使公民認(rèn)識到自身在公共生活之中所應(yīng)該具備的基本權(quán)利和義務(wù)，要求公民個體要超越僅對一己有利的狹窄視界，主動承擔(dān)責(zé)任，積極參與公共危機(jī)管理，維護(hù)公共利益。另一方面，要了解公民的需求，對表現(xiàn)優(yōu)秀的應(yīng)給予相應(yīng)的榮譽(yù)稱號，以精神鼓勵，對奉獻(xiàn)突出的，除了授予榮譽(yù)稱號，還應(yīng)給其以一定的物質(zhì)上的獎勵，這樣加上一定的外在激勵，進(jìn)一步增強(qiáng)公民的行為動機(jī)，激發(fā)公民的潛能，以便有效地實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理的目標(biāo)。

總而言之，在自然災(zāi)害危機(jī)管理中，不管是在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和危機(jī)過后重建過程中，公民這一社會力量都能取到政府無法替代的作用，政府應(yīng)采取各種方式有效地促進(jìn)公民和政府以合作的姿態(tài)共同應(yīng)對可能發(fā)生的各種危機(jī)事件。

（二）把社會組織納入到社區(qū)危機(jī)管理之中

社會組織的興起源自于西方福利國家的危機(jī)、發(fā)展的危機(jī)和環(huán)境等多方面的壓力[4]，反映了“公眾長久以來積累的對國家能力的信任危機(jī)”[5]。因此，民眾渴望自己組織起來，從底層發(fā)動，人人參與，自主解決問題。由此可見，社會組織具有天然的應(yīng)對公共危機(jī)事件的優(yōu)勢，可以成為社區(qū)危機(jī)管理中的重要組成部分。

危機(jī)的特性和破壞力使得我們在應(yīng)對危機(jī)過程中不容有失，這就要求參與危機(jī)管理的各個部門要在政府的統(tǒng)一指揮下協(xié)調(diào)行動，形成應(yīng)急體系。鑒于我國社會組織的發(fā)展并不完善，尚不能成為社區(qū)危機(jī)管理的主要力量，但社會組織與政府的合作應(yīng)該從以下三個方面進(jìn)行。首先，政府與非政府組織應(yīng)建立雙向互動的信息溝通機(jī)制，及時進(jìn)行信息傳遞；其次，政府決策時應(yīng)該允許非政府組織的代表在場，并能及時提出意見，從而制定合理的應(yīng)急決策；再次，社會組織在災(zāi)后恢復(fù)中也應(yīng)起到積極作用，如募捐、慰問等方面。

五、總結(jié)

社區(qū)是屬于公民社會的領(lǐng)域，政府固然可以引導(dǎo)，但絕不可以主導(dǎo)，但是事實(shí)上在大多數(shù)社區(qū)的危機(jī)管理還是會依靠政府或者是居委會、社會服務(wù)站這樣的“半官方”組織。獨(dú)立自主的社會組織參與的缺失，使社區(qū)內(nèi)政府、社會組織、公民互動的難度加大，也為危機(jī)管理帶來巨大的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)然，隨著居民房屋建設(shè)的“小區(qū)化”，小區(qū)物業(yè)部門無疑成為了社區(qū)與公民聯(lián)系的紐帶，在社區(qū)危機(jī)管理中承擔(dān)更多的責(zé)任，起到更大的作用，這也體現(xiàn)出商業(yè)組織的力量。

公共危機(jī)管理不只是政府的工作，各類社會團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)、民眾等都應(yīng)積極參與公共危機(jī)管理，政府在應(yīng)對危機(jī)的過程中，最應(yīng)該扮演的是“調(diào)度者”的角色。高效的公共危機(jī)管理更需要有著多元主體參與的組織網(wǎng)絡(luò)的合力協(xié)作，尤其是公民是這個組織的有效組成部分。這就需要公民加強(qiáng)危機(jī)管理的意識、增加危機(jī)管理的能力，并有制度保障公民參與到危機(jī)管理之中。社會組織是公民力量的實(shí)體化，社會組織的發(fā)展壯大并參與到社區(qū)危機(jī)管理之中，同樣對高效的危機(jī)管理起著促進(jìn)作用。

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