摘 要：2014年7月1日，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》將正式實(shí)施，屆時(shí)事業(yè)單位及其工作人員將依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，享受社保待遇。這標(biāo)志著事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在公眾“養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌”的呼吁中邁出了開啟篇章的一步。但是，僅一個(gè)條文的規(guī)定顯然過于簡(jiǎn)單，尤其是在繳費(fèi)銜接以及未繳部分補(bǔ)繳方式上，給司法實(shí)踐留下了諸多問題，需要設(shè)計(jì)出更加合理的方案來保障其實(shí)施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)；補(bǔ)繳；銜接

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）22-0055-02

一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的背景

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及每個(gè)公民的切身利益，是我國社會(huì)保險(xiǎn)的核心。由于歷史等方面的原因，1995年國家率先對(duì)企業(yè)養(yǎng)老制度進(jìn)行社會(huì)保障改革，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位卻并未列入此改革范圍，從而在制度上形成企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位兩種截然不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由用人單位和職工共同繳納，公務(wù)員和參公的事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)由國家財(cái)政統(tǒng)一支付。

當(dāng)下，由于企業(yè)職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)，退休后獲得的退休金卻僅有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的1/4，使得“養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌”的呼聲高漲，引起了國家的高度關(guān)注，于十八大上提出了“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系”?；诖四繕?biāo)，國務(wù)院于2014年4月25日頒布了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（此后簡(jiǎn)稱《條例》），此條例于7月1日正式實(shí)施，其中對(duì)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，標(biāo)志著“養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌”的篇章正式開啟。筆者擬通過本文對(duì)事業(yè)單位此改革的現(xiàn)狀及進(jìn)一步完善進(jìn)行分析。

二、對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度新改革的評(píng)析

《條例》第35條規(guī)定“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”。但很多國內(nèi)社保專家指出這只是“原則性”的解決方案，并不具備現(xiàn)實(shí)的操作性。真正要實(shí)施事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，還需具體的法律法規(guī)來加以完善。

就當(dāng)前而言，此“原則性”解決方案存在諸多不明確的問題，主要表現(xiàn)在：

（一）三類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納方式問題

國務(wù)院在其發(fā)布的《關(guān)于事業(yè)單位分類意見》中按照社會(huì)功能，將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。并規(guī)定承擔(dān)行政職能的事業(yè)單將逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)，或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位要逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或撤銷。改革后，只有從事公益服務(wù)類的單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。①由此會(huì)產(chǎn)生三個(gè)問題：

1.承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位身份轉(zhuǎn)變前后的養(yǎng)老保險(xiǎn)交付方式銜接問題

承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，在將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或是轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)之前，根據(jù)《條例》的規(guī)定，按照職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

在此，先不論此種現(xiàn)行的繳費(fèi)比例是否存在不妥當(dāng)之處。僅考慮若此類事業(yè)單位逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)后，該單位的存在形態(tài)是什么？此前繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)如何延續(xù)？此后的養(yǎng)老保險(xiǎn)如何繳納？或是以另一種形態(tài)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，成為行政機(jī)構(gòu)。我國目前關(guān)于公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革呼聲雖大卻動(dòng)力不足，假設(shè)近幾年內(nèi)此改革無法落實(shí)，則仍然沿用的是國家財(cái)政統(tǒng)一支付。由于兩種繳付方式在繳付主體、制度和程序上均有所不同，因此在兩種方式銜接環(huán)節(jié)必然會(huì)產(chǎn)生沖突，此沖突如何解決？由誰來主持解決？

2.從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位身份轉(zhuǎn)變前后的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳付方式銜接問題

對(duì)于此類事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)后更多的問題出現(xiàn)在補(bǔ)繳環(huán)節(jié)，此問題后文會(huì)加以詳述。

現(xiàn)僅就此類事業(yè)單位的另一種轉(zhuǎn)變形式——在運(yùn)行中被逐漸撤銷，《條例》實(shí)施后單位被撤銷前，按照職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金在單位被撤銷后如何銜接？這牽涉到此部分工作人員在單位被撤銷后的具體流向以及此后所在工作崗位的性質(zhì)等因素，如不做出相應(yīng)的規(guī)定，極有可能造成前后兩部分養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的脫節(jié)，對(duì)退休后退休金的領(lǐng)取造成不利影響。

3.從事公益服務(wù)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳付所需資金的來源問題

若以現(xiàn)有的規(guī)定，此類事業(yè)單位也將按照單位承擔(dān)20%，職工承擔(dān)8%的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來共同繳納。但是，根據(jù)《關(guān)于事業(yè)單位分類意見》中對(duì)此類事業(yè)單位的劃分，其組成包括承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的公益一類事業(yè)單位和承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的公益二類事業(yè)單位。①這些事業(yè)單位本身的創(chuàng)收空間狹小，且此創(chuàng)收還要抽取部分用于工資支付。因此，若需要單位承擔(dān)20%的比例，則單位只能將壓力轉(zhuǎn)移到其服務(wù)對(duì)象，如學(xué)生、病患等身上，易引發(fā)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與群眾關(guān)系的緊張。

其實(shí)，資金的來源問題不僅僅困擾著從事公益服務(wù)的事業(yè)單位?，F(xiàn)目前，我國的大部分事業(yè)單位是差額撥款甚至自收自支，營利性的缺乏使其資金較為短缺?，F(xiàn)有的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無論是對(duì)于單位還是對(duì)于工作人員都會(huì)產(chǎn)生不小的負(fù)擔(dān)。

（二）事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中未繳部分補(bǔ)繳問題

事業(yè)單位在《條例》頒布前，并未實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因此多數(shù)單位和職工并未繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。如果和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，這個(gè)歷史遺留問題怎么辦？條例并沒有說明。假若需要進(jìn)行補(bǔ)繳，則必須考慮的是人員龐大的大部分為差額撥款或是自收自支的事業(yè)單位如何補(bǔ)足如此巨額的資金缺口；假若不需進(jìn)行補(bǔ)繳，則又會(huì)出現(xiàn)兩種情況：其一，未繳年限不計(jì)算入內(nèi)，退休后僅就已繳年限的繳費(fèi)數(shù)額以及當(dāng)年的社會(huì)平均工資等因素計(jì)發(fā)退休金，這會(huì)導(dǎo)致原本年齡較大，《條例》實(shí)施后繳費(fèi)年限較短的工作人員退休后退休金微薄；其二，未繳年限視為已經(jīng)繳納，這將帶來一個(gè)疑問，視為已繳納的這部分資金誰來負(fù)擔(dān)？若是國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的話，無疑又會(huì)掀起“養(yǎng)老不公平”的負(fù)面輿論，且也給國家財(cái)政造成了不小的壓力；若是采取我國企業(yè)養(yǎng)老制度改革時(shí)采取的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，將正在工作的職工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)，立即轉(zhuǎn)手支付給退休職工，則必然會(huì)發(fā)展為如當(dāng)下企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)一方面是極高的繳費(fèi)率，另一方面卻是極低的替代率[1]這一極為畸形的現(xiàn)象。

三、完善我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

從上述的問題中我們可以看出，雖然在“養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌”的道路上，事業(yè)單位率先踏上征程，但是如果不加以完善相關(guān)法律法規(guī)，則此制度無法真正落實(shí)，也會(huì)使公眾們期待的“養(yǎng)老公平”成為海市蜃樓。筆者認(rèn)為，在完善相關(guān)法律法規(guī)的過程中，必須考慮到以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)繳費(fèi)比例進(jìn)行調(diào)整

按照現(xiàn)有的三種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如果事業(yè)單位及其工作人員參保養(yǎng)老保險(xiǎn)，將采取的是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。上文提到，現(xiàn)目前大部分的事業(yè)單位為差額撥款或是自收自支，單位需繳納的20%籌集最終只能像企業(yè)一樣轉(zhuǎn)移到其所服務(wù)的公眾上。因此，筆者主張借事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之機(jī)會(huì)，調(diào)整現(xiàn)有的三種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一方面完成建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這一目標(biāo)，另一方面調(diào)整現(xiàn)有的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)比例，可以是通過結(jié)合不同類型事業(yè)單位的情況對(duì)現(xiàn)有的比例進(jìn)行調(diào)整，也可以在現(xiàn)有對(duì)企業(yè)與職工繳納比例不變的情況下，考慮事業(yè)單位的類型、資金收支等因素，設(shè)立供事業(yè)單位及其工作人員適用的繳費(fèi)比例。

（二）制定繳費(fèi)銜接制度

由于按照國務(wù)院下發(fā)的通知，我國的事業(yè)單位劃分為上述三種形式，且承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位還會(huì)在未來的發(fā)展中逐漸轉(zhuǎn)變身份，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)繳付的銜接環(huán)節(jié)對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革是否能有序推進(jìn)起到至關(guān)重要的作用。

由于單位形式的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)不僅涉及負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移接續(xù)的專門組織、勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，還包括銀行、郵政儲(chǔ)蓄、審計(jì)部門、人事部門等多個(gè)組織[2]。只有這些部門能夠分工協(xié)作，才能有序地推動(dòng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型成功。因此，組建全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)完善社會(huì)保障的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，形成全國聯(lián)網(wǎng)的保障體系成為必然。

（三）未繳部分補(bǔ)繳制度的設(shè)計(jì)

對(duì)于未繳部分如何補(bǔ)繳的問題，由于涉及巨額的數(shù)額，是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善過程中需要考慮的核心問題。上述分析了當(dāng)前最熱議的三種模式，但均不能改善此緊張局面。對(duì)此，筆者認(rèn)為不應(yīng)該將所有的在職事業(yè)單位工作人員一概而論。首先應(yīng)該將涉及的工作人員進(jìn)行分類，例如找出兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)，入職五年為一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，離退休時(shí)間五年為另一時(shí)間點(diǎn)，將事業(yè)單位工作人員分為三類。其次，針對(duì)兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)區(qū)分開的三類人員設(shè)計(jì)不同的補(bǔ)繳辦法，例如入職未滿五年的由單位來進(jìn)行補(bǔ)繳；離退休時(shí)間不足五年的，采用“老人老辦法”，不再進(jìn)行補(bǔ)繳，退休后的退休金按照事業(yè)單位原方案進(jìn)行發(fā)放；對(duì)于入職超過五年且離退休時(shí)間超過五年的，由單位和國家財(cái)政各承擔(dān)一部分，共同補(bǔ)足未繳納數(shù)額。對(duì)于時(shí)間點(diǎn)的選定和補(bǔ)繳的辦法，在此只是做一個(gè)假設(shè)，具體定奪還應(yīng)該參考各種利益關(guān)系和社會(huì)需求。

（四）職業(yè)年金制度的落實(shí)

職業(yè)年金，作為現(xiàn)代提倡的由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次、多支柱養(yǎng)老保障體系中第二支柱，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革的道路上必須得到關(guān)注。目前，事業(yè)單位人員職業(yè)年金制度仍處于初步探索階段，國務(wù)院僅發(fā)布了《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》，適用的對(duì)象也僅限于事業(yè)單位分類后的從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。很明顯，此《辦法》，未考慮到事業(yè)單位的過渡時(shí)期，對(duì)此，國家應(yīng)該對(duì)過渡時(shí)期職業(yè)年金制度的運(yùn)行做出相應(yīng)的規(guī)定，保障職業(yè)年金在事業(yè)單位的有序推進(jìn)。此外，在事業(yè)單位推進(jìn)職業(yè)年金的過程中一方面要汲取近幾年國家推行企業(yè)年金過程中的經(jīng)驗(yàn)，另一方面積極借鑒國外補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從資金籌集、管理、發(fā)放等各個(gè)方面著眼，制定出完備的職業(yè)年金制度，引導(dǎo)各事業(yè)單位積極推行補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善其養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，推動(dòng)全國多層次多支柱的養(yǎng)老保障體系的建立。

（五）加快公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之初，社保方面的專家就提出了機(jī)關(guān)和事業(yè)單養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)同時(shí)進(jìn)行，否則將會(huì)形成新的二元制度結(jié)構(gòu)。這種觀點(diǎn)筆者尤為認(rèn)同。制度的設(shè)立者卻避于制度規(guī)制之外，一方面無法激勵(lì)制度參與者及積極性，另一方面也易引發(fā)新的不公平現(xiàn)象。且只有公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步改革，才能推進(jìn)我國以“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系的建立。

參考文獻(xiàn)：

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