摘 要 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指政府通過財政手段向農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易活動或農(nóng)民提供的轉(zhuǎn)移支付手段。我國農(nóng)業(yè)保險一直處于低水平發(fā)展?fàn)顟B(tài)的一個重要原因就是缺少國家的財政補(bǔ)貼，國家的政策扶持尤其是財政補(bǔ)貼是其順利發(fā)展的必要條件，國外都把農(nóng)業(yè)保險作為一項支持農(nóng)業(yè)的政策工具。國家通過財政補(bǔ)貼措施支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，間接實(shí)施對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)戶的政策扶持與利益保護(hù)。

關(guān)鍵詞 政策性農(nóng)業(yè)保險 財政補(bǔ)貼制度

一、國外農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼制度及對我國的啟示

有效的制度框架才能保障法律價值的最終實(shí)現(xiàn)，制度根源是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險陷入困境的根本原因，根據(jù)國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的歷程，政府在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險之前都是立法先行，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供法律依據(jù)。我們借鑒國外成熟的農(nóng)業(yè)保險立法，對于掌握農(nóng)業(yè)保險這門藝術(shù)無疑是一種捷徑，正所謂“他山之石，可以攻玉”。

首先，考察農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較好的美國農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)法律制度。美國在農(nóng)業(yè)保險立法之前有 40 多年的實(shí)踐與研究。起先都是私人保險公司辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，但最終都已失敗告終。制定相關(guān)法律規(guī)制農(nóng)業(yè)保險是在 20 世紀(jì) 30 年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)以后，政府為了使經(jīng)濟(jì)危機(jī)中暴跌的農(nóng)產(chǎn)品價格回升保護(hù)農(nóng)民利益于 1933 年制定出臺了著名的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。但是，1934 年和 1936 年的大面積旱災(zāi)使美國的農(nóng)作物損失巨大，以價格為中心的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》沒有達(dá)到目的。農(nóng)作物保險又一次被提到國會的議事日程，羅斯?？偨y(tǒng)任命的專門機(jī)構(gòu)農(nóng)作物保險執(zhí)行委員會（ECCI）對農(nóng)作物歉收的保險保障問題再次進(jìn)行研究。委員會的研究報告認(rèn)為：通過預(yù)測農(nóng)場主農(nóng)作物生產(chǎn)的自然風(fēng)險費(fèi)用，將其作為農(nóng)作物保險費(fèi)，以建立共同財產(chǎn)保險準(zhǔn)備基金，在農(nóng)作物因自然災(zāi)害遭受損失時，用這個基金予以補(bǔ)償。這樣，農(nóng)民就不會因顧慮自然風(fēng)險而限制對土地的投資，也就不會影響土地資源的充分、合理利用。因此，農(nóng)業(yè)保險可以起到價格政策起不到的作用。在論證的基礎(chǔ)上，便產(chǎn)生了美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，即 1938 年獲國會通過的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的第五部分。同年，依法組建了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（FICC）?！堵?lián)邦農(nóng)作物保險法》自 1939 年頒布后，到 1980 年一共修改了 12 次。經(jīng)第十二次修訂頒布后，結(jié)束了農(nóng)作物保險長達(dá) 42 年的試驗，從 1980 年正式在全國全面推行。1994 年美國國會根據(jù) 13 年實(shí)施《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》存在的問題，特別是連年賠付率過高的問題，再次對該法進(jìn)行大刀闊斧的修訂，產(chǎn)生了《克林頓農(nóng)作物保險改革法》。該法規(guī)定 65%的保障水平的保費(fèi)補(bǔ)貼 42%，75%的保障水平保費(fèi)補(bǔ)貼 24%，85%的保障水平保費(fèi)補(bǔ)貼 13%。為了鼓勵農(nóng)戶參加高保障水平的保險，2000 年美國又制定《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護(hù)法》，規(guī)定對 75%的保障水平保費(fèi)補(bǔ)貼增加到 55%，對 85%的保障水平的保費(fèi)補(bǔ)貼增加到 38%。2000 年，美國對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼額平均約為純保費(fèi)的 53%，其中，巨災(zāi)保險補(bǔ)貼全部保費(fèi)，聯(lián)邦政府還通過其他法律規(guī)定，鼓勵各州政府根據(jù)自身的財力狀況，向農(nóng)作物保險提供補(bǔ)貼，以進(jìn)一步減輕農(nóng)民的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)作物保險的吸引力。還有業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，就是向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供 20%～25%業(yè)務(wù)費(fèi)用（包括定損費(fèi)）補(bǔ)貼。

其次，考察法國的農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律制度。法國是一個農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家，為了補(bǔ)償農(nóng)民因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失，從 1840 年成立了第一家地區(qū)性相互保險公司，到 1986 年正式確定為法國農(nóng)業(yè)相互保險集團(tuán)公司，至今已有 160 多年的歷史。法國于 1960 年通過法律規(guī)定實(shí)行農(nóng)業(yè)保險。1964 年建立了農(nóng)業(yè)損害保險制度，拓寬了保險范圍。1982 年又通過一項法律，強(qiáng)制實(shí)行自然災(zāi)害保險。法國的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險的項目由國家法律規(guī)定，保險責(zé)任、再保險等也用法律或法規(guī)形成予以規(guī)定。法國對農(nóng)民所交的保險費(fèi)的補(bǔ)貼比例在 50%～80%左右。

通過對他國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的相關(guān)制度考察，可以得出以下啟示：第一，農(nóng)業(yè)保險作為一種保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度，需要相關(guān)制度作為依據(jù)。第二，政府在農(nóng)業(yè)保險中起到了關(guān)鍵作用，最重要的表現(xiàn)則是給與較高額度的補(bǔ)貼。第三，政府給與補(bǔ)貼也促使保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，符合了國家的宏觀調(diào)控由于利用了市場主體的逐利性而采用引導(dǎo)或誘導(dǎo)方式使市場主體對其行為的選擇符合政府預(yù)先設(shè)定的軌道。

二、建立我國的農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼制度

我國目前除免征農(nóng)業(yè)保險營業(yè)稅之外，對農(nóng)業(yè)保險沒有其他的財政稅收支持政策，特別是沒有直接的補(bǔ)貼。僅有個別省政府在自己的轄區(qū)內(nèi)給與的政府補(bǔ)貼，如上海政府對投保農(nóng)戶也給予 25%-45%的補(bǔ)貼。根據(jù)我國的具體情況，本文建議中央財政對政策性農(nóng)業(yè)保險給予相應(yīng)的財政補(bǔ)貼，將農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼列入中央財政預(yù)算。具體包括：第一，提供保費(fèi)補(bǔ)貼。主要是中央財政給與補(bǔ)貼，但是中央的補(bǔ)貼是補(bǔ)充性而非主導(dǎo)性的，主要體現(xiàn)政策導(dǎo)向。保費(fèi)補(bǔ)貼以涉及國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策扶持的關(guān)系國計民生的農(nóng)作物為主。中央財政的補(bǔ)貼可以采取三種渠道，即直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶、補(bǔ)貼給保險公司、補(bǔ)貼給地方財政。第二，提供業(yè)務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼。對經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險機(jī)構(gòu)給予費(fèi)用補(bǔ)貼。對經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的公司提供一定的費(fèi)用補(bǔ)貼，既可降低農(nóng)業(yè)保險價格，又可提高保險公司經(jīng)營的積極性。目前，我國部分試點(diǎn)地區(qū)已有此做法，實(shí)踐效果較好。第三，提供再保險補(bǔ)貼。中央財政還應(yīng)對保險公司政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)購買再保險給予一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼。

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（作者單位：上海煙草專賣局寶山分局）