10月2日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。這是國(guó)務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，標(biāo)志著處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國(guó)基本建成完整的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控制度框架，意味著我國(guó)以修明渠、堵暗道方式構(gòu)建的地方債體系將全面上路。

“現(xiàn)有的地方債務(wù)中，絕大部分都是在《預(yù)算法》不允許地方舉債的條件下形成的，真正屬于合規(guī)發(fā)行的地方債券只占極小比例。只有地方自主發(fā)債，地方人大、中介機(jī)構(gòu)以及廣大投資者等監(jiān)督約束機(jī)制的作用才能有效發(fā)揮出來?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員魏加寧表示。

“如果得到恰當(dāng)執(zhí)行，它可以降低公共部門的借貸成本，并最終降低財(cái)政不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)?！蹦Ω康だ笾腥A區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬虹撰文表示。

不過，由于失去中央政府擔(dān)保，喬虹預(yù)計(jì)，短期內(nèi)可能會(huì)推動(dòng)利率走高。與此同時(shí)，允許債權(quán)人在市場(chǎng)規(guī)則下承受虧損可能會(huì)造成一些違約發(fā)生。

危險(xiǎn)的地方債

對(duì)地方政府來說，融資既是蜜糖，又是毒藥。

地方政府近年來從銀行、債市及其他平臺(tái)融資達(dá)數(shù)萬億，為中國(guó)“穩(wěn)增長(zhǎng)”立下了汗馬功勞。但同時(shí)，也為地方政府帶來了龐大債務(wù)。

2013年，國(guó)家審計(jì)署在其官網(wǎng)上公布了對(duì)36個(gè)地區(qū)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)結(jié)果顯示，至2012年底，債務(wù)余額共計(jì)3.85萬億元，比2010年增長(zhǎng)了12.94%。有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%。此外，2014年和2015年共計(jì)將有4.2萬億元地方債到期。

據(jù)財(cái)政部測(cè)算，截至去年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬億元，其中地方政府融資平臺(tái)舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過4萬億元。今年到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%。

但這顯然是保守估計(jì)。

按照上海交通大學(xué)上海高級(jí)金融學(xué)院副院長(zhǎng)朱寧估計(jì)，各層級(jí)政府的債務(wù)總額在25萬億元到30萬億元，約占GDP的60%左右，這其中還不包括社保體系資金的缺口。

國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪今年年中披露的數(shù)據(jù)顯示，江蘇、北京、四川、浙江、山東、貴州、上海、重慶、吉林、重慶、遼寧、河南、內(nèi)蒙古和江西等地一年內(nèi)到期的債務(wù)額占總債務(wù)的比重超過25%。除了海南省以外，其他各地一年內(nèi)到期的債務(wù)額占總債務(wù)比重超過15%。

“地方債務(wù)的償還對(duì)土地出讓收入依賴過大，全國(guó)承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)占比達(dá)37%左右。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣下行的大背景下，過于單一集中的債務(wù)償還結(jié)構(gòu)加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！敝姓\(chéng)信國(guó)際政府與公共融資評(píng)級(jí)部高級(jí)分析師閆文濤表示。

在此之前，我國(guó)一方面將大量地方性事務(wù)歸于地方，另一方面又在法律中明令禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字。這使地方政府的財(cái)務(wù)狀況異常糾結(jié)，一邊是基礎(chǔ)建設(shè)對(duì)資金的極度渴求，一邊是在法律規(guī)定不能負(fù)債的情況下，只能過度依賴銀行和土地收入，通過各種各樣的融資平臺(tái)借下了巨額的債務(wù)。

不過，問題或很快得到解決。

此次發(fā)布的意見從債務(wù)的管理、債務(wù)的規(guī)范、債務(wù)的解決以及若再發(fā)債如何融資等方面，都做出明確的規(guī)定。此外，對(duì)現(xiàn)在的存量債務(wù)進(jìn)行管理，對(duì)未來發(fā)展需要資金的途徑都做了嚴(yán)格的規(guī)定。

意見中，關(guān)于地方債務(wù)的底線明確表示了牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

中央不兜底

在原本中國(guó)政府管理體系下，中央政府無疑對(duì)于這些巨額地方債務(wù)負(fù)有“兜底”責(zé)任。不過，此次意見明確，誰舉債誰負(fù)責(zé)。

此次出臺(tái)的意見明確“地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級(jí)政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制”。

這對(duì)于約束地方政府過度舉債無疑是一記重拳。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希接受采訪時(shí)表示，形成“借、用、還”一體化管理機(jī)制，改變目前不同部門“各管一段”的狀況，是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

“從近年來的試點(diǎn)來看，不少地方政府發(fā)債前并沒有根據(jù)輕重緩急對(duì)融資需求進(jìn)行排序，更沒有對(duì)融資方式、規(guī)模進(jìn)行綜合考慮，做出詳細(xì)的規(guī)劃和安排，不管缺不缺錢，先發(fā)了再說。在此情況下，債務(wù)資金的無效使用甚至比債務(wù)的不透明更加危險(xiǎn)?！眲⑸邢１硎?。

此次意見出臺(tái)后，地方政府舉債必須自負(fù)償還責(zé)任，不能只考慮借，不考慮怎么用和怎么還，劉尚希認(rèn)為，這將促使其在發(fā)債前做出詳細(xì)清晰的計(jì)劃，從源頭上更好地防控風(fēng)險(xiǎn)。

“中央把地方政府性債務(wù)的管理責(zé)任、處置責(zé)任等，基本上限制在省這一級(jí)，而且以省為轄區(qū)，對(duì)債務(wù)融資、風(fēng)險(xiǎn)化解等承擔(dān)責(zé)任。不過，預(yù)算法修改后規(guī)定省一級(jí)舉債的額度是國(guó)務(wù)院定，這種情況下，債務(wù)規(guī)模國(guó)務(wù)院定，風(fēng)險(xiǎn)又是省級(jí)政府承擔(dān)，需要避免權(quán)責(zé)不等。再加上我國(guó)地方政府沒出臺(tái)破產(chǎn)機(jī)制，讓省政府管轄債務(wù)問題，不太容易真正做到硬化預(yù)算約束?！必?cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚表示。

“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是以投資拉動(dòng)的模式來推動(dòng)的，投資的回報(bào)率往往低于資金成本。要解決地方政府債務(wù)問題，必須要阻斷中央政府對(duì)地方政府的隱性擔(dān)保，允許地方政府破產(chǎn)。另外，在地方政府舉債時(shí)要加強(qiáng)對(duì)投資者的信息披露。”朱寧表示。

為全面放開鋪路

2014年8月通過的新《預(yù)算法》賦予了地方政府一定的發(fā)債權(quán)，目前有10個(gè)地方省市具有地方債券自發(fā)自還的權(quán)利。據(jù)了解，到2015年，省級(jí)政府發(fā)債權(quán)或?qū)㈥懤m(xù)落地。

申銀萬國(guó)證券研究所首席宏觀分析師李慧勇表示，伴隨新型城鎮(zhèn)化的開展，地方政府不可避免迎來新一輪加杠桿過程，但新增債務(wù)將以一個(gè)更加市場(chǎng)化的方式出現(xiàn)，這將在一定程度上避免地方債務(wù)在老路上重復(fù)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)隔離。這一問題的解決意味著中國(guó)資產(chǎn)的透明度將會(huì)明顯上升，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)將明顯降低。

2011年，《預(yù)算法》一審草案曾一度提出對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”的規(guī)定，給地方發(fā)債開了一個(gè)小口。

今年表決通過的《預(yù)算法》修訂草案確立了省級(jí)地方政府的發(fā)債權(quán)，但額度由中央把控，要求預(yù)算在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行全面公開，并建立全口徑預(yù)算體系。這為地方政府合法發(fā)行債券掃清了最后一道障礙。

據(jù)中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿透露，截至2014年中期，我國(guó)大部分省級(jí)政府已經(jīng)在“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”的框架下，基本完成了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作，目前正在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取完善編制的原則和方法，并開始研究如何使用資產(chǎn)負(fù)債表。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至少有上海、湖北、安徽三個(gè)省市將資產(chǎn)負(fù)債表試編范圍擴(kuò)至縣區(qū)一級(jí)，其他地區(qū)則擴(kuò)大試編試點(diǎn)城市范圍。

不過，地方政府自行試點(diǎn)規(guī)模有所擴(kuò)大，但不論是代理發(fā)債還是自行發(fā)債，最終仍由財(cái)政部代辦還本付息，無法全面反映本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的差異。

（來源：楚天都市報(bào)）