時(shí)下，地方財(cái)政越來越依賴土地，導(dǎo)致各級(jí)地方政府的債務(wù)大都與“土地財(cái)政”掛鉤。始于20世紀(jì)80年代的土地制度改革，一直是整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，也帶有中國(guó)改革過程中特有的種種曲折與艱難。

土地具有資源與資產(chǎn)的雙重屬性，在城鎮(zhèn)化過程中土地的這兩個(gè)屬性發(fā)揮的淋漓盡致，特別是其資產(chǎn)屬性，是城鎮(zhèn)化得以推進(jìn)的首要因素。

體制局限

當(dāng)記者問及城鎮(zhèn)化時(shí)，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁告訴記者，他更喜歡用“城市化”的提法。我們國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化”，是因?yàn)椴灰屇抗庵魂P(guān)注大城市，我們國(guó)家有大量的農(nóng)村，有農(nóng)村的一些鎮(zhèn)，還有一些建制鎮(zhèn)，所以用“城鎮(zhèn)化”是為了提醒我們這個(gè)城市化的結(jié)構(gòu)要合理，這是完全有道理的。為什么自己喜歡用城市化，僅一字之差。因?yàn)闄C(jī)制很重要，“城市”里面有“市”，“市場(chǎng)”里面有“市”，離開這個(gè)字“城鎮(zhèn)化”很難健康發(fā)展。城市化是要實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基礎(chǔ)的空間布局。

從全世界多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化發(fā)展起來后城市化就隨之發(fā)展起來。而且一般對(duì)于中等的發(fā)展中國(guó)家來看，城市化的指數(shù)都對(duì)比工業(yè)化指數(shù)高，也就是說，如果工業(yè)化占GDP30%，那么城市化通常在50%以上。但是中國(guó)相反，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，我們國(guó)家的工業(yè)化指數(shù)在80年代左右就達(dá)到了50%左右，工業(yè)占GDP的一半，但是1978年我們國(guó)家的城市化率僅為19%。周其仁解釋說，這是因?yàn)槲覀儑?guó)家為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，用了一套體制，學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，叫做“剪刀差”，“剪刀差”導(dǎo)致兩個(gè)問題，第一個(gè)是機(jī)制不靈，國(guó)家控制一切造成高額的信息成本；第二個(gè)是導(dǎo)致農(nóng)村的貧困，進(jìn)而導(dǎo)致工業(yè)化走不遠(yuǎn)。所以我們的工業(yè)指數(shù)上來了，但是整體的效益不好。

城鎮(zhèn)化比工業(yè)化復(fù)雜。一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目定錯(cuò)了或是一個(gè)廠子建錯(cuò)了，與城市布局和投資的錯(cuò)誤相比，算是“小巫見大巫”了。要承認(rèn)，城市出錯(cuò)的跡象，現(xiàn)在已經(jīng)不少。這種跡象表現(xiàn)為人口特別愿意去的地方，經(jīng)濟(jì)聚得起來的城市，投資不足、設(shè)施不足、承載力不足。反過來，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城遠(yuǎn)遠(yuǎn)的，就是沒人氣。何以至此？細(xì)究下去，還是現(xiàn)有的城鎮(zhèn)管理是高度的行政化，從城市設(shè)立、土地獲得、建設(shè)規(guī)劃、福利標(biāo)準(zhǔn)，全部靠行政審批。如果拿工業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)來參照，現(xiàn)行的城市體制，比過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工業(yè)體制，似乎更依賴于行政權(quán)力、行政命令和行政審批。

土地進(jìn)入市場(chǎng)

周其仁認(rèn)為，過去的體制造成我們城鎮(zhèn)化現(xiàn)在的困局。在農(nóng)村農(nóng)民有宅基地，有耕地，但是只能自己用，不能當(dāng)商品買賣。在1988年，發(fā)生了一次重大改革，憲法修正案有一條是，從中華人民共和國(guó)土地不能出讓、不能買賣、不能轉(zhuǎn)讓，改成為土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。當(dāng)年年底的土地管理法相應(yīng)做了修訂，國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但是它補(bǔ)了一句話，具體轉(zhuǎn)讓辦法由國(guó)務(wù)院決定。兩年后國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓暫行管理辦法》，只是讓國(guó)有土地進(jìn)市場(chǎng)，而沒有提到集體土地。于是，現(xiàn)在飽受輿論批評(píng)的土地財(cái)政就這么產(chǎn)生了。但是講句公道話，深圳要是沒有土地財(cái)政，上海浦東要沒土地財(cái)政，那是搞不起來。財(cái)政哪有那么多錢？只要土地是可以轉(zhuǎn)讓，就會(huì)有價(jià)值，就會(huì)在人們的腦子里形成價(jià)格預(yù)期。如今城市都變得漂亮了，基礎(chǔ)設(shè)施也基本健全了，在很大程度上就是根源于這塊地。

但是國(guó)家的土地進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)村土地不讓進(jìn)市場(chǎng)，就會(huì)導(dǎo)致地方政府一手征地，一手賣地，結(jié)果就是這種制度一定會(huì)失衡，這是體制性的扭曲，改革還要更進(jìn)一步。

“當(dāng)然，如果把農(nóng)民土地入市的口子一下子放得很大，財(cái)政就會(huì)出現(xiàn)危機(jī)，所以要怎么改，還要細(xì)分。我大體贊成十八屆三中全會(huì)的方針，即逐步收縮征地規(guī)模，農(nóng)民的土地房屋除了國(guó)家政策范圍之外的部分都可以進(jìn)入市場(chǎng)。進(jìn)入市場(chǎng)也不是絕對(duì)自由，要有規(guī)劃，有條例，國(guó)有土地也服從這些條例。國(guó)有土地和農(nóng)村土地都可以交易，在同一個(gè)市場(chǎng)上進(jìn)行價(jià)格發(fā)行。雖然從地方的實(shí)踐看，意見分歧比較大。但是我個(gè)人看是走得通，因?yàn)榫蜕虾槔?，由于上海地價(jià)升最快，土地問題非常尖銳。城市擴(kuò)大，地從哪里來，農(nóng)村有大量的宅基地，先做規(guī)劃，建設(shè)設(shè)施完善的新村，然后把老房拆掉，搬到新房，把結(jié)余出來的面積拿來，到城市好的位置讓其落下去，進(jìn)行拆舊建新?！敝芷淙收f道。

隨后，2008年四川成都在這個(gè)基礎(chǔ)上又加了一個(gè)環(huán)節(jié)，即確權(quán)。現(xiàn)在連續(xù)兩個(gè)中央一號(hào)文件都規(guī)定，農(nóng)村土地全部要搞確權(quán)，要搞清楚是誰的房子是誰的地，把歷史遺留問題弄清楚，然后公示，沒有意見縣級(jí)人民政府正式發(fā)證，有了權(quán)證就會(huì)受到法律的保護(hù)。

實(shí)踐表明，確權(quán)加流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)，一哄而上的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革，使改革背上黑鍋。成都以確權(quán)為先導(dǎo)的做法，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為改革加上了一道保險(xiǎn)閥。這也讓我們認(rèn)識(shí)到：要保護(hù)農(nóng)民利益，首先要讓他們的資產(chǎn)具有清楚的權(quán)屬界定，并且得到普遍的合法表達(dá)。

改革開放的歷程說明了清楚確權(quán)的重要性：20世紀(jì)80年代早期的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包，將種地權(quán)還給農(nóng)民，解決了農(nóng)村的溫飽問題；從20世紀(jì)80年代中后期到90年代，我們將農(nóng)產(chǎn)品的銷售權(quán)還給農(nóng)民，廢除統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制，結(jié)束了中國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品多年來供不應(yīng)求的歷史；20世紀(jì)90年代中后期，城市居民住房制度改革，單位福利分房制結(jié)束，實(shí)行房改房，還權(quán)于民，從而創(chuàng)造出城市房地產(chǎn)業(yè)，改善了城鎮(zhèn)居民的住房條件，也為保障性住房建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這些歷史都表明，保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)鍵是確立農(nóng)民的權(quán)利。

在這個(gè)方面，成都的經(jīng)驗(yàn)具有普遍意義。我們?cè)诙冀呖吹揭环鶚?biāo)語(yǔ)：“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”，真正要釋放土地級(jí)差收入的潛力，這三句話足矣。都江堰的柳街鎮(zhèn)最早進(jìn)行了確權(quán)實(shí)驗(yàn)，激發(fā)了農(nóng)民巨大的參與熱情。周其仁曾詢問農(nóng)民，對(duì)于自己居住的房屋和自己耕種的土地，為什么一定要獲取產(chǎn)權(quán)證？得到的回答是，產(chǎn)權(quán)證可以降低農(nóng)民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的成本，而且有利于資源的流轉(zhuǎn)，例如在外打工的農(nóng)民，有了故鄉(xiāng)房屋的產(chǎn)權(quán)證，就可以靈敏地捕捉房屋出租的機(jī)會(huì)，獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。

尋找平衡點(diǎn)

眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。同一塊土地，放在城市便不能用于種地，用來建工廠便不能用來蓋酒店。由于利益矛盾與理念的雙重糾葛，人們?cè)谕恋貑栴}上往往抱有對(duì)立的想法，這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發(fā)是，面對(duì)再大的困難，也要盡最大努力尋找新的平衡點(diǎn)。比如耕地和建設(shè)用地，二者之間當(dāng)然有矛盾，但成都的經(jīng)驗(yàn)表明，二者之間也有統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)的落后有很多原因，重要原因之一是城市遠(yuǎn)不夠發(fā)達(dá)，既沒有足夠的需求，也無從對(duì)農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代技術(shù)、資金等投入。成都堅(jiān)持尋找新的平衡點(diǎn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，既通過保護(hù)耕地直接保護(hù)農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市，最終間接刺激農(nóng)業(yè)，從而找到新的平衡點(diǎn)。

周其仁說：“我們希望成都能將一些現(xiàn)在已經(jīng)被證明是成功的做法，成片地普遍地做開來。改革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在點(diǎn)和線上管用的，并不代表最終管用，只有像當(dāng)年的包產(chǎn)到戶一樣，在大面上行得通，才算真正行得通。另外，改革現(xiàn)行土地制度，勢(shì)必要涉及一些敏感環(huán)節(jié)。中國(guó)的城市化嚴(yán)重滯后，空間資源面臨大規(guī)模的重新配置，在這個(gè)過程中，如何保證耕地總量不減少，質(zhì)量有提高，又不阻礙城市化、工業(yè)化的發(fā)展，這是一個(gè)前所未有的難題。要解決這些問題，唯一的出路是設(shè)立改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，大膽實(shí)驗(yàn)，經(jīng)過實(shí)踐和評(píng)估，再得出適用于全國(guó)的結(jié)論?！?/p>

成都的實(shí)踐已經(jīng)揭開了“土地資源經(jīng)轉(zhuǎn)讓而提升收入流”這一經(jīng)濟(jì)邏輯的神秘面紗。實(shí)踐的效果使成都的改革者和群眾相信，在普遍確權(quán)的基礎(chǔ)上，建設(shè)一個(gè)公開、公正流轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)，就能夠釋放儲(chǔ)存在農(nóng)村資源存量里的收入存量。在普遍的資源所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，是資源或資產(chǎn)經(jīng)由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)最高收入流的關(guān)鍵，也是資源或資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的秘密。成都的改革實(shí)踐為全國(guó)提供了許多新鮮的經(jīng)驗(yàn)，也揭示了繼續(xù)改革所面臨的一些巨大挑戰(zhàn)，值得進(jìn)一步的深入研究。