日前出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求各地一律不得新設(shè)專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務(wù)院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。多位業(yè)內(nèi)專家認為，這可以被看作是預(yù)算法實施條例的前奏，是國務(wù)院對清理整頓財政專戶的一記重拳。那么這記重拳能否具有延續(xù)性和突破性？

賬戶有別

所謂財政專戶，是指財政部門為了履行財政管理職能，在銀行業(yè)金融機構(gòu)開設(shè)用于管理核算特定資金的銀行結(jié)算賬戶，這里的“特定資金”包括社?；?、非稅收入、教育收費等。財政專戶與財政部門開設(shè)在人民銀行的國庫單一賬戶，以及財政部門和預(yù)算單位開設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶，共同構(gòu)成了我國的國庫單一賬戶體系。中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授曾康華概括為，國庫單一賬戶體系是財政各類賬戶的統(tǒng)稱。包括財政部門開設(shè)的國庫存款賬戶、零余額賬戶和財政部為預(yù)算單位開設(shè)的零余額賬戶，財政部門開設(shè)的預(yù)算外資金財政專戶、小額現(xiàn)金賬戶、經(jīng)財政部門批準預(yù)算單位開設(shè)的特殊專戶。財政專戶是財政部門根據(jù)相關(guān)政策、制度在商業(yè)銀行開設(shè)的，核算具有專門用途財政資金的賬戶。財政零余額賬戶只適用于國家行政事業(yè)單位財政資金的劃撥、來往使用，因其每天余額保持為零而得名。

在國庫單一賬戶體系下，所有的財政支出包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的支出均要求通過這一賬戶進行，取消各預(yù)算部門，預(yù)算單位及其他相關(guān)部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算內(nèi)資金賬戶和預(yù)算外資金賬戶，各部門、各單位發(fā)生的支出，直接從國庫單一賬戶支付給個人或商品供應(yīng)商及勞務(wù)提供者。所以，國庫單一賬戶是一種基本賬戶；財政零余額賬戶是基本賬戶的一種特殊形式；財政專戶是核算具有專門用途財政資金的賬戶。

在現(xiàn)階段，由于財政專戶是核算一些具有專門用途財政資金的賬戶，比如社會保險基金財政專戶則是依據(jù)《社會保險法》設(shè)立的。這些財政專戶發(fā)揮特殊和專門的作用。

財政部財政科學(xué)研究所金融室副主任馬洪范向記者做了進一步解釋，我國的國庫單一賬戶體系分三個層次：第一個層次即頂層國庫單一賬戶，是設(shè)在中央人民銀行里面；第二個層次是財政部門管理相關(guān)財政資金的零余額賬戶，內(nèi)容涉及到管理人員工資、收支經(jīng)費等事項，除此，該層次還有小額現(xiàn)金賬戶，特色賬戶和財政專戶；第三層次也稱基層賬戶是各預(yù)算單位在商業(yè)銀行建立的零余額賬戶，具體是用于本單位的財務(wù)管理、收支管理、結(jié)余資金管理、支付等事項。我國實行這樣三個層次的國庫單一賬戶體系，可以提高資金管理效率，減少成本。

其實，任何一個國家的賬戶體系，都是分三個層次，包含著無數(shù)個賬戶。在國庫單一賬戶體系里面的資金呈流動狀態(tài)，能夠讓資金上劃下?lián)?。但是財政專戶里面的資金不能流動，因為專戶管理就是?？顚Ｓ茫瑳]有統(tǒng)籌。所以財政專戶、小額現(xiàn)金賬戶和特色賬戶都不屬于零余額賬戶，因為這些賬戶具有特殊用途。

“但就財政專戶自身來看，由于采取?？顚Ｓ玫墓芾矸椒?，有其特定用途。因此財政專戶不是越少越好，也不是越多越好，到底有多少個財政專戶適合，要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段和政府財務(wù)管理的實際需要來確定?！瘪R洪范認為。

在財政專戶的問題上，財政部門和預(yù)算單位和商業(yè)銀行之間又是怎樣的關(guān)系？曾康華解釋，因為財政專戶是財政部門在商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)設(shè)立的政府非稅收入資金專門賬戶，用于對政府非稅收入資金收支進行統(tǒng)一核算和集中管理，辦理資金的收繳和撥付?？梢婇_設(shè)財政專戶的部門是財政部門。商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)是受財政部門委托，承辦財政部門非稅收入的金融機構(gòu)；凡是有非稅收入往來的預(yù)算單位均通過該賬戶辦理資金的上繳和接受資金撥付。

難解根源

2011年以來財政部連續(xù)3年組織開展清理整頓地方財政專戶工作，累計撤并地方財政專戶7.4萬多個，撤戶率達32.4%。從這些數(shù)字當中看，清理財政專戶的步伐走得并不是很快。羈絆清理步伐的原因不外乎兩種，一種原因就是與零余額賬戶和國庫賬戶相比，財政專戶使得部門領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)增大，預(yù)算單位傾向于用財政專戶。預(yù)算單位可以擁有比零余額賬戶更大的自主權(quán)，使用上的自主權(quán)會引發(fā)他們設(shè)置專戶的沖動，創(chuàng)造條件利用政策想方設(shè)法地設(shè)置專戶；另一種原因就是財政專戶里面的資金存款權(quán)，會讓預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)有設(shè)租尋租的可能性。財政專戶要在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶，商業(yè)銀行同樣也需要大量的儲蓄資金，并且財政專戶里面的資金會相對穩(wěn)定，金額較大，這是居民儲蓄金額無法比擬的。在此基礎(chǔ)上，有些單位領(lǐng)導(dǎo)可能和商業(yè)銀行之間存在某些共同利益，銀行為了獲取存款，會做出一些不透明的交易，由存款權(quán)衍生出設(shè)租尋租的空間，這也是預(yù)算單位不愿清理財政專戶的一個原因。這是清理財政專戶進展緩慢的兩個根源。

中國改革的漸進式路線在財政專戶的規(guī)范方面也不例外，保留與清理的抵牾也常使改革互相掣肘，進展緩慢，在財政專戶規(guī)范化的道路上，必然會遇到固有利益的沖擊。

“本來在推行國庫單一賬戶后，所有財政性資金統(tǒng)統(tǒng)納入國庫單一賬戶核算，不允許在國庫單一賬戶之外再設(shè)立賬外賬。但在我國，長期以來存在預(yù)算外資金，而且分散在各級財政部門和預(yù)算單位，由于部門利益、領(lǐng)導(dǎo)意識等原因，難以監(jiān)管，現(xiàn)在一下子把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，而且在賬戶上也要歸口管理，對于許多財政部門和預(yù)算單位難以適應(yīng)。所以，才出現(xiàn)這么多的財政專戶?，F(xiàn)在規(guī)定各地一律不得新設(shè)專項支出財政專戶，主要還是根據(jù)國務(wù)院的精神作出的規(guī)定，尤其是2014年10月8日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，相信發(fā)布這個文件后，對各級財政部門設(shè)立的財政專戶會進行一次認真的清理?！痹等A說道。

深化初衷

國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》里面，特地把清理和規(guī)范財政專戶的問題作為一項重要內(nèi)容，足以見得財政專戶的改革事關(guān)預(yù)算管理制度改革的重要一環(huán)。馬洪范認為，賬戶管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，公共資金是以賬戶為載體存在，如果賬戶不規(guī)范，預(yù)算管理不可能規(guī)范。另外，賬戶管理事關(guān)財政資金流經(jīng)各環(huán)節(jié)的行為主體的核心利益。在利益不規(guī)范的情況下，會衍生出腐敗問題。所謂預(yù)算管理的現(xiàn)代化，就要建立一個科學(xué)的現(xiàn)代化的治理體系。而賬戶身上承載著很多治理要素，其中涉及到預(yù)算單位的責(zé)權(quán)利如何界定，提供賬戶管理服務(wù)的金融機構(gòu)、財政部門、人民銀行、監(jiān)督管理部門等，這是治理的主要對象。深化預(yù)算管理改革主要是為了建立現(xiàn)代預(yù)算制度，實現(xiàn)預(yù)算治理的現(xiàn)代化。

“其實所謂對財政專戶的清理規(guī)范，并不是簡單的清理。而是要建立在預(yù)算公開、透明基礎(chǔ)上的規(guī)范化。只要預(yù)算公開透明，把預(yù)算單位收和支公開，財政專戶管理中的諸多問題自然就消亡了。當然，公開也要形成制度化，要有連續(xù)性，這樣才能便于監(jiān)督和監(jiān)控。雖然有財政、審計和紀檢部門進行監(jiān)控，但不是全過程跟蹤，預(yù)算單位很容易想辦法對付過去?！瘪R洪范說道。

人們可以看到，預(yù)算管理制度改革最主要的兩個目標，一個是講求績效，一個是公開透明，這是預(yù)算管理的靈魂。在馬洪范看來，在未來，財政專戶管理也要走這條路，實現(xiàn)全過程績效管理，也就是編制預(yù)算有依據(jù)，執(zhí)行預(yù)算有監(jiān)督，預(yù)算績效有評價，評價結(jié)果有問責(zé)。只要采取全過程績效方式，財政專戶的管理問題自然會消除。

以法律為基礎(chǔ)

其實設(shè)立財政專戶并非我國獨創(chuàng)。西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家除國庫單一賬戶外，通常要根據(jù)資金用途和管理需要在商業(yè)銀行開設(shè)一系列功能性分類賬戶，相當于我國的財政專戶。例如，美國財政部在全美13000多家存款機構(gòu)開設(shè)稅收與貸款賬戶（TTL），用于留存稅收或?qū)⒊瞿繕擞囝~的國庫存款轉(zhuǎn)入存儲。財政部門設(shè)在央行的國庫單一賬戶一般保持較低的庫款額度，如美國是50億—70億美元，英國是5億英鎊，瑞典則為零余額，其余庫款存儲于功能性分類賬戶，以獲取較高的收益，同時也可以避免大量資金收縮在國庫，對貨幣市場造成影響。

在我國一些預(yù)算單位出現(xiàn)了挪用財政資金，個別領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗的案件，在很多時候被歸結(jié)到了財政專戶的操作有漏洞上，因此外界對于財政專戶的批判鋪天蓋地，大有取消掉才算規(guī)范的情緒。

其實問題的關(guān)鍵并不是要靠取消財政專戶來防止部門領(lǐng)導(dǎo)人員腐敗，而是要靠建立成熟的法律制度規(guī)范財政專戶，要在明確財政專戶定位的基礎(chǔ)上，加強財政專戶的管理和監(jiān)督，提高財政專戶資金管理效率，建立規(guī)范有效的長效機制。因噎廢食的做法不可取。馬洪范說：“解決問題的出路不是簡單地把賬戶清掉，如果把所有的賬戶都并到人民銀行國庫賬戶里面，人民銀行的管理系統(tǒng)會不堪重負，并導(dǎo)致整個社會的交易成本驟增，這樣的改革也是不成功的?！?/p>

要遏制財政專戶的尋租空間，減少預(yù)算單位設(shè)立財政專戶的沖動，馬洪范認為，要理順預(yù)算單位、財政部門、商業(yè)銀行以及人民銀行之間在資金管理上面的關(guān)系，并把這幾種關(guān)系進行規(guī)范化、法制化、現(xiàn)代化。這是未來改革的方向。

“很多發(fā)達國家都有針對賬戶管理的專門法律，而我們國家現(xiàn)在還沒有相關(guān)的法律，也沒有嚴格的約束制度，這也是導(dǎo)致賬戶管理不規(guī)范的根源。我們國家應(yīng)該盡快建立《公共賬戶管理法》，以規(guī)范化的手段來解決賬戶管理問題。而現(xiàn)在是基于利益博弈基礎(chǔ)上的一種管理，這與基于法治基礎(chǔ)上的管理形成鮮明對照。要建立《公共賬戶管理法》需要頂層推動，否則各個部門難免會各自為政?！瘪R洪范說。

國庫集中收付制度改革已經(jīng)走過十余年了，國庫賬戶管理至今沒有立法。在涉及到部門單位的核心利益時候，賬戶會凸顯重要，如果沒有法律約束規(guī)范，制度執(zhí)行的不嚴格，就會導(dǎo)致出大問題，重視和加緊研究制定《公共賬戶管理法》是解決問題的重要和基礎(chǔ)步驟。