對(duì)于現(xiàn)在的財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)存在于工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)中。從債務(wù)方面而言大概可以分為兩種，即直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與間接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。直接債務(wù)即地方財(cái)政以政府名義舉借的債務(wù)，不少地方政府不顧地方財(cái)力，在未經(jīng)科學(xué)的可行性研究和未嚴(yán)格投資建設(shè)管理的條件下，草率舉借搞建設(shè)。造成地方重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。不少建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益低下，不能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，形成償債風(fēng)險(xiǎn)。

間接債務(wù)即由地方財(cái)政提供擔(dān)保，授權(quán)地方金融機(jī)構(gòu)或地方國(guó)有企業(yè)、融資平臺(tái)舉借債務(wù)，通過(guò)政府融資平臺(tái)籌集資金實(shí)際是地方政府在直接發(fā)債受到限制下的一種變通。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2009年末，全國(guó)有3000家以上的各級(jí)政府融資平臺(tái)，其中70%來(lái)自基層，貸款余額達(dá)7.2萬(wàn)億元，約占各級(jí)銀行貸款總額的18%，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的220.84%。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于政府資金和行為的不匹配和不可控，而作為政府資金直接管理者的財(cái)政，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)就不能簡(jiǎn)單的概括為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而是作為政府風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)核心組成部分存在。而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還僅僅是財(cái)政和政府風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)方面而已。這些風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，即在于我們沒(méi)有一個(gè)完整的制度框架。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之根

表面上看來(lái)，這是地方金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制還未完全轉(zhuǎn)換，一旦地方金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)，不能償還到期的債務(wù)，便會(huì)轉(zhuǎn)嫁為地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

不僅如此，地方政府的社會(huì)保障支付壓力、地方金融機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)以及各種突發(fā)性因素都可能轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2009年，審計(jì)署對(duì)全國(guó)18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)的政府性債務(wù)審計(jì)調(diào)查顯示，地方政府性債務(wù)高位運(yùn)行，償債風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。截止2009年末，上述地區(qū)的政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬(wàn)億元，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)債務(wù)率（債務(wù)余額/當(dāng)年可用財(cái)力）超過(guò)100%的警戒標(biāo)準(zhǔn)，最高的達(dá)364.77%。從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力明顯不足。

但在這種情況下，現(xiàn)行政府預(yù)決算報(bào)告制度遠(yuǎn)不能適應(yīng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露需求，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警、防范機(jī)制尚未真正建立，地方政府對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和警惕。

而厘清地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，首先要有一份正式的，完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。目前我國(guó)政府預(yù)決算報(bào)告只是反映政府收支預(yù)決算的單一模式，缺少反映政府債權(quán)、債務(wù)、資產(chǎn)狀況的報(bào)告制度。嚴(yán)格上說(shuō)，我國(guó)各級(jí)政府至今還沒(méi)有編過(guò)一份全面完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。這些報(bào)告除了預(yù)算執(zhí)行情況、反映年度收支預(yù)算收支情況外，沒(méi)有提供更多關(guān)于政府財(cái)務(wù)狀況的信息。加之收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，現(xiàn)行財(cái)務(wù)報(bào)告根本無(wú)法提供財(cái)政隱形債務(wù)等財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信息，隱性負(fù)債只有來(lái)源于分散的、多元主體的各種估計(jì)，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能說(shuō)出準(zhǔn)確數(shù)字。

按照國(guó)際上財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的慣例，各級(jí)政府要建立一套完備的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警、防范機(jī)制。財(cái)政部門(mén)作為風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，要負(fù)責(zé)匯總和監(jiān)測(cè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的總體情況，安排風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，決定是否提供擔(dān)保等事項(xiàng)。當(dāng)前我國(guó)地方政府由于部門(mén)職責(zé)、利益格局的局限性，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理職權(quán)極為分散，風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)部門(mén)缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)和配合。在此情況下，就難以對(duì)地方政府風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合、總量、有效和統(tǒng)一管理，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的預(yù)計(jì)、估測(cè)和預(yù)警，也難以做出適當(dāng)?shù)闹Ц稖?zhǔn)備。由于風(fēng)險(xiǎn)管理制度和方法的缺失，一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，地方政府往往缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì)手段與措施。由于傳統(tǒng)觀(guān)念的影響，一些地方政府往往認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是負(fù)面的，是工作失誤的表現(xiàn)，因此，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)總是習(xí)慣性地予以回避和否認(rèn)。某些地方政府甚至為了社會(huì)的穩(wěn)定而會(huì)試圖掩蓋風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)的真相。這樣的做法往往會(huì)延誤風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的最佳時(shí)機(jī)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)事件的及時(shí)處置極為不利，也會(huì)妨礙整個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系的有效建立。

財(cái)務(wù)報(bào)告與政府會(huì)計(jì)

解決政府風(fēng)險(xiǎn)的另一個(gè)前提是建立完備的政府會(huì)計(jì)制度。權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府會(huì)計(jì)，信息內(nèi)容上不僅要披露財(cái)政資金的撥付、使用等信息，還要披露除財(cái)政資金之外會(huì)計(jì)主體所控制的公共資源的占有水平、實(shí)物狀況和使用、政府財(cái)務(wù)狀況及變動(dòng)情況等眾多信息。因此，政府會(huì)計(jì)目前已成為西方國(guó)家政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制最基礎(chǔ)的技術(shù)和最重要的工具。

但在我國(guó)尚未建立嚴(yán)格意義上的政府會(huì)計(jì)制度。形成于上個(gè)世紀(jì)90年代中期的現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，不論是其核算的范圍、內(nèi)容還是核算方法都不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)控制的需要。政府為企業(yè)提供擔(dān)保等造成的或有負(fù)債、一些地方政府欠發(fā)的工資數(shù)、社保基金缺口等也沒(méi)有在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中充分披露。

在此財(cái)務(wù)報(bào)告框架下，預(yù)算會(huì)計(jì)不僅不能真實(shí)反映政府財(cái)務(wù)狀況，而且容易夸大政府可支配財(cái)政資源，不利于防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

在政府會(huì)計(jì)制度一時(shí)難以建立的情況下，政府資產(chǎn)報(bào)告應(yīng)率先將資產(chǎn)納入財(cái)政視野，開(kāi)始關(guān)注政府全部資產(chǎn)、負(fù)債管理責(zé)任的履行情況，關(guān)注財(cái)政支出結(jié)果，關(guān)注國(guó)家財(cái)產(chǎn)的收益分配和使用，關(guān)注財(cái)政資本化支出形成的各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)及部門(mén)存量資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)及績(jī)效情況。嘗試以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)試編政府會(huì)計(jì)報(bào)表，藉此來(lái)評(píng)估政府籌集資金、償還債務(wù)和履行義務(wù)的持續(xù)能力，并及時(shí)將有可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)向政府報(bào)告或向社會(huì)公布。這種形式雖然不是系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)信息披露，但只要努力把握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的趨勢(shì)，敏銳地注意到財(cái)政狀況變化的重要事項(xiàng)，往往能夠起到事半功倍的作用。

從這個(gè)意義上看，政府資產(chǎn)的報(bào)告內(nèi)容與政府會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容相趨同。在政府會(huì)計(jì)制度尚未建立期間，強(qiáng)化政府資產(chǎn)報(bào)告制度，不僅可及時(shí)披露財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)特別是表外的隱形風(fēng)險(xiǎn)，也可為政府會(huì)計(jì)制度的逐步建立、完善提供資產(chǎn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

風(fēng)險(xiǎn)的共解

雖然對(duì)于財(cái)政和政府部門(mén)，風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)還是一個(gè)新名詞，但風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)和方法在私營(yíng)部門(mén)早已較為成熟，即使是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政制度健全嚴(yán)密的國(guó)家在這方面也使用了很多私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)。在此筆者建議我國(guó)相關(guān)部門(mén)也可以通過(guò)聘請(qǐng)企業(yè)或?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)人員研究與之相關(guān)的問(wèn)題。這樣不僅可以加快與防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)制度、技術(shù)和方法的建設(shè)，還不需要抽調(diào)一線(xiàn)人員，不影響日常工作計(jì)劃的正常進(jìn)行。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為政府風(fēng)險(xiǎn)的重要部分，它的管理涉及到多個(gè)政府職能機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)行體制并沒(méi)有給財(cái)政部門(mén)以獨(dú)立協(xié)調(diào)多個(gè)政府部門(mén)工作的地位，而要達(dá)到防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目的，完成監(jiān)督財(cái)政資金運(yùn)行的職責(zé)，就必須做好協(xié)調(diào)與有關(guān)部門(mén)關(guān)系的工作。只有與有關(guān)部門(mén)達(dá)成共識(shí)，才能取得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的信息，從整體上把握財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的狀況。需要其他政府職能機(jī)構(gòu)提供的信息不僅是有關(guān)的數(shù)字，更重要的是資金運(yùn)行的政策背景、相關(guān)制度、歷史沿革，甚至是可能產(chǎn)生的國(guó)際影響。

最后，與一般的工作目標(biāo)不同，達(dá)到防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)目標(biāo)需要充分考慮這些因素，才能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和分析，作出適當(dāng)?shù)呐逗蛨?bào)告。不適當(dāng)?shù)呐逗蛨?bào)告有可能加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這也是財(cái)政必須特別重視與有關(guān)部門(mén)合作的原因。

（作者系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授）