國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中，規(guī)定了地方政府化解債務(wù)，特別是存量債務(wù)正式提上地方政府工作日程。對(duì)于地方政府長(zhǎng)期以來(lái)過度舉債的歷史情況，無(wú)疑是一記重拳。針對(duì)《意見》當(dāng)中提出的一些政策，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚表示，化解地方債務(wù)，其難點(diǎn)并不在于“如何化”，而在于如何界定每級(jí)地方政府所需負(fù)擔(dān)的債務(wù)，還在于如何在化解政府債務(wù)過程中，建立完善的監(jiān)督和預(yù)警制度。以避免“越化越多”的情況出現(xiàn)。

難以界定的債務(wù)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，和其他經(jīng)濟(jì)人一樣，地方政府作為債務(wù)人入市舉債，不僅要看其籌資目的的正當(dāng)性，還要考慮其往昔的“債務(wù)業(yè)績(jī)”，需要公開其真實(shí)的資產(chǎn)與負(fù)債情況。

趙全厚表示，目前中國(guó)地方政府普遍存在“債臺(tái)高筑”的現(xiàn)實(shí)情況，某些地方政府債務(wù)規(guī)模甚至超過其年度財(cái)政收入數(shù)倍。一旦公開披露這些信息，很可能會(huì)顯示該地方政府不具備足夠的籌資債信，反而出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。換言之，隱性債務(wù)顯性化是制約地方政府規(guī)范舉債的一道鴻溝。

“所以問題并不出在如何化債上?！彼硎荆F(xiàn)在地方政府面臨的最大問題，可能是如何以“巧妙的”方式來(lái)披露這些實(shí)際存在，但一直“隱形”的債務(wù)。

然而，目前中國(guó)地方政府在高額債務(wù)困擾的同時(shí)，還能源源不斷地融資。這是因?yàn)?，地方政府?jīng)過較長(zhǎng)時(shí)期的“摸索”，已經(jīng)形成較為經(jīng)典的融資模式，即利用城市投資建設(shè)公司或者土地儲(chǔ)備整理中心等融資平臺(tái)籌資，甚至將多數(shù)債務(wù)轉(zhuǎn)嫁至下屬事業(yè)單位和企業(yè)中。

其有利之處，不僅在于能夠繞開《預(yù)算法》中對(duì)地方政府發(fā)行債券的限制，還在于僅僅披露融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)信息就可以籌集資金，而不必公布地方政府的整體財(cái)政狀況。這樣，政府可以通過披露有限信息達(dá)到理想的融資目的。其中，地方政府需要“精心籌劃”的地方僅在于，如何適當(dāng)增添一些融資平臺(tái)的必要資產(chǎn)（如土地注資、財(cái)政承諾等），或通過融資平臺(tái)的“重新組合”（如剝離資產(chǎn)負(fù)債嚴(yán)重失衡的子平臺(tái)）來(lái)減少債務(wù)。如此一來(lái)，融資平臺(tái)經(jīng)過“美容化妝”靚麗地登上融資舞臺(tái)，資金便會(huì)源源不斷地籌集而至。

趙全厚表示，有了這樣的“便利”之路，地方政府能夠達(dá)到“新官不理舊賬”的目的，形成了典型的路徑依賴。很可能大多數(shù)地方政府就不會(huì)主動(dòng)選擇走那條“需要久經(jīng)考驗(yàn)”的、規(guī)范的地方政府公債之道。由此看來(lái)，規(guī)范透明的公債融資制度對(duì)地方政府缺乏足夠的吸引力。

而在這種長(zhǎng)期的多債務(wù)人情況下，如何界定每級(jí)地方政府所需要負(fù)擔(dān)的債務(wù)就成了一個(gè)艱難的問題。趙全厚表示，建立政府資產(chǎn)負(fù)債表本身從技術(shù)手段上來(lái)說并不難，難的是如何界定地方政府資產(chǎn)的范圍?！氨热缯f一塊土地，雖然它在某個(gè)市縣的范圍內(nèi)，但它非常有可能歸屬權(quán)并非屬于該市縣?！彼硎?，資產(chǎn)所有權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)以及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)都屬于不同的概念，而現(xiàn)在由于我國(guó)地方政府資產(chǎn)管理的混亂，極易出現(xiàn)“賺錢歸我，負(fù)債歸你”的情況。而這種情況在上下級(jí)政府（省對(duì)市縣，中央對(duì)省市）更加嚴(yán)重。

監(jiān)督制度尚不足

趙全厚表示，在《意見》出臺(tái)之后，地方政府的推薦借債渠道基本上只剩下了PPP模式與發(fā)行政府公債兩種。PPP模式尚在發(fā)展過程中，政府公債作為一種傳統(tǒng)的地方政府借貸工具，理應(yīng)獲得相當(dāng)?shù)闹匾暫脱芯俊?/p>

所謂地方政府公債，是地方政府為了特定支出目的，利用債務(wù)信用工具籌集資金的一種融資形式。一般來(lái)說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府公債是以地方政府的名義直接面對(duì)社會(huì)公眾以市場(chǎng)化的方式發(fā)行的。地方政府公債作為一種信用形式必須到期清償，而且從債務(wù)償還的法律責(zé)任來(lái)說，地方政府是第一法律債務(wù)人，直接面對(duì)社會(huì)公眾和市場(chǎng)，負(fù)責(zé)債務(wù)清償。如果出現(xiàn)債務(wù)清償危機(jī)，容易造成地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響地方政府的正常運(yùn)行。因此，地方政府公債制度的建立不僅需要考慮地方政府的籌資需求，而且需要考慮其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制能力和債務(wù)清償能力。如果缺乏良性的“閘門”，地方政府公債制度的確立就因失之偏頗而不可持續(xù)。

趙全厚表示，中國(guó)是單一制國(guó)家，而且處于體制轉(zhuǎn)軌期間，上下級(jí)政府之間缺乏明確的責(zé)任劃分，預(yù)算約束有待進(jìn)一步硬化，民主化監(jiān)督力量明顯不足，這些因素必然影響地方政府公債制度的有效建設(shè)。換而言之，由于中國(guó)行政體制改革尚待深化，行政考核體系有待健全，目前地方政府“惟上”的多，“慮下”的少，容易形成嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，單純依靠上級(jí)政府監(jiān)控的地方政府債務(wù)發(fā)行，容易失去有效的監(jiān)督與制約，因此不能排除地方公債濫發(fā)的可能。尤其是在中央與地方預(yù)算軟約束的情況下，因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險(xiǎn)的存在，很可能會(huì)進(jìn)一步助漲地方公債的泛濫，引發(fā)大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前，下級(jí)政府只是或主要是向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，由此導(dǎo)致上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督不力。若不能有效解決這一難題，中國(guó)地方政府公債制度建設(shè)難有重大突破。

他表示，在地方政府公債發(fā)行的基本條件相對(duì)成熟之前，還有幾方面的準(zhǔn)備工作需提前著手。

首先，需要構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)公債管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的重要環(huán)節(jié)。近年來(lái)，從中央到地方的各級(jí)政府在不斷探討債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警防范措施，有的已經(jīng)制定了一些具體措施。但這些預(yù)警制度無(wú)論是監(jiān)控指標(biāo)設(shè)計(jì)還是指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍然處于探索中，因此應(yīng)該盡快加強(qiáng)這方面的規(guī)范性研究和試點(diǎn)，盡早建立統(tǒng)一的預(yù)警體系，為公債管理的現(xiàn)實(shí)服務(wù)。

此外，還應(yīng)進(jìn)一步健全完善償債基金。償債準(zhǔn)備金是財(cái)政部門按債務(wù)余額一定比例建立的，用于正常還款出現(xiàn)問題時(shí)臨時(shí)墊付的周轉(zhuǎn)性資金，目的是保證按時(shí)還本付息付費(fèi)，維護(hù)政府信譽(yù)。從資金來(lái)源看，償債準(zhǔn)備金可由地方各級(jí)財(cái)政部門通過年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑以及項(xiàng)目效益一定比例的劃轉(zhuǎn)等途徑解決。在管理上，可由各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，實(shí)行專戶存儲(chǔ)，單獨(dú)核算。在使用上，應(yīng)嚴(yán)格償債準(zhǔn)備金的使用和回補(bǔ)程序，防止償債準(zhǔn)備金成為一次性資金，墊付后應(yīng)及時(shí)采取措施回補(bǔ)，以保證償債準(zhǔn)備金的完整和不斷增值。

概括而言，建立規(guī)范的地方公債制度，需要“消其腫”（逐步化解地方政府現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)）、“斷其臺(tái)”（嚴(yán)格限制乃至于禁止變相利用各種融資平臺(tái)行政府舉債之實(shí)）、“建其責(zé)”（構(gòu)建有效的問責(zé)機(jī)制，防止地方公債泛濫），“評(píng)其級(jí)”（建立科學(xué)合理的信用評(píng)級(jí)體系）。