摘 要：隨著城鎮(zhèn)化的推進，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進，但由此引發(fā)的一系列問題也成了推進經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的重大障礙，因此我們需要從發(fā)展方式和制度層面上進行破解，尋求一種理性的發(fā)展方式?！鞍菪浴笔锹?lián)合國為落實千年發(fā)展目標所提出的一個重要理念。包容性發(fā)展的根本目的就是讓經(jīng)濟發(fā)展的成果惠及所有人群，在公平機會與共享增長中促進社會和諧，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必須注重包容性。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量 城鎮(zhèn)化 包容性

十八大報告全篇提及城鎮(zhèn)化多達七次，更重要的是其兩次主要出現(xiàn)的位置，第一次出現(xiàn)在全面建設(shè)小康社會經(jīng)濟目標的相關(guān)章節(jié)中，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為全面建設(shè)小康社會的載體，第二次出現(xiàn)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的相關(guān)章節(jié)中。從局限“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，到上升至全面建設(shè)小康社會載體，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點，我們可以看出城鎮(zhèn)化在全面建成小康社會的實踐中占據(jù)越來越重要的地位。

“十二五”期間，我國發(fā)展的一個重要方向是繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化，不斷提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。城鎮(zhèn)化持續(xù)不斷的給中國經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，但由此引發(fā)的一系列問題也帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)?！鞍菪浴笔锹?lián)合國為落實千年發(fā)展目標所提出的一個重要理念。所謂“包容性發(fā)展”，就是要使全球化和地區(qū)經(jīng)濟一體化所帶來的利益惠及所有國家和地區(qū)，使經(jīng)濟增長所產(chǎn)生的效益和財富惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。“包容性發(fā)展”為中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展指明了方向，實現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必須注重包容性。

一、既包含城市化也包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)化

“十二五”規(guī)劃中提出走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，即以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市的壓力，強化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能，推進大中小城市一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

城市化是國際上通用的叫法，而在我國目前使用頻率較高的官方用詞是城鎮(zhèn)化。首先因為世界上許多國家鎮(zhèn)的規(guī)模很小，甚至沒有鎮(zhèn)的建制。國際上一般對城市的認定，人口規(guī)模限制是很少的，比如美國的設(shè)市人口規(guī)模是3000人，德國的設(shè)市人口規(guī)模是2000人，巴西的設(shè)市人口規(guī)模是5000人，而我國的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模都遠遠高于這個界限，如果只提城市化勢必造成城市地方政府將更多的優(yōu)質(zhì)資源用在城市建設(shè)中，那么我國近20000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就幾乎失去了發(fā)展的機會，同時我國目前日益凸顯的城市病，也需要通過不斷發(fā)展小城鎮(zhèn)來分擔(dān)大城市發(fā)展的壓力。

中國是農(nóng)業(yè)大國，有七億多農(nóng)民。中國特色的城鎮(zhèn)化，就要立足這個國情。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，除了要發(fā)展大城市，完善和提高大城市的公共設(shè)施和功能品味，不斷提供更多的就業(yè)機會之外，要更多的關(guān)注小城鎮(zhèn)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村剩余勞動力上的地緣優(yōu)勢更加突出，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)化既能夠有效的緩解大城市的承載人口的負荷壓力，也能解決農(nóng)村日益嚴重的留守兒童、留守老人、留守婦女問題，現(xiàn)在很多農(nóng)民工到大城市賺錢、到中小城市購房，回到自己老家的縣城、中小城市買房。所以感覺到在中小城市買房是能夠承擔(dān)和承受的，所以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)化更能實現(xiàn)農(nóng)民安居又樂業(yè)的夢想。因此要發(fā)展高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化既要包含“城市化”也要包含“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”，這是中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

二、既要注重“物”更要注重“人”

近年來，城鎮(zhèn)化更多關(guān)注的是“物”的城鎮(zhèn)化，一是目前在推進城鎮(zhèn)化的過程中出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的偏向。分稅制改革后，受限于地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配，土地出讓金成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資金來源，造成地方政府的“土地依賴癥”，根本原因就在于土地征收成本低，而政府賣地的價格高，巨大的利潤空間導(dǎo)致大量的農(nóng)田、土地被征用，形成了“征地-賣地-收益”的粗放土地經(jīng)營模式。二是過分注重城市硬件環(huán)境的建設(shè)，扭曲了城市發(fā)展的目的，忽略了改善民生、讓居民生活更美好的本質(zhì)，導(dǎo)致城市文化的缺失，千城面貌趨同，“南方北方一個樣，大城小城一個樣，城里城外一個樣”。

高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化應(yīng)該更加關(guān)注“人”的發(fā)展，把以人為本的理念貫穿于城市的各個環(huán)節(jié)和所有細節(jié)，無論城市規(guī)模、空間尺度，還是改革創(chuàng)新、制度突破，都要注重人的體驗、人的感受，從滿足人的需求出發(fā)。國務(wù)院總理李克強曾在不同場合強調(diào)，中國發(fā)展不平衡的矛盾突出，最大的差距是城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，縮小這兩大差距是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然要求和戰(zhàn)略選擇，也會激發(fā)巨大的發(fā)展?jié)摿?，這是一個較為長期的過程。積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，就是直面兩大差距，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是解決的基本途徑，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?！叭恕钡某擎?zhèn)化是核心、是主線，把握住了“人”的城鎮(zhèn)化，就把握住了新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是“人的城鎮(zhèn)化”。

城市讓生活更美好，這是上海世博會的主題，也是推進新型城鎮(zhèn)化的終極目標。怎么才能讓人們感受到生活在城市是美好的呢？除了提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施、健全的配套設(shè)施之后，首先還是要讓人們生活在城市有歸屬感，讓進城農(nóng)民在生活上、心理上都能融入城市生活，這就需要更加關(guān)注他們的需求，讓他們也能平等享受到改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

三、既要保發(fā)展也要保耕地

當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展時期，從世界各國的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，這個時期也是耕地減少最快的時期，如果不控制盲目占地，減少不合理占地，就有可能犯歷史性錯誤。近些年，一些地方盲目設(shè)立各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，占用了大量耕地，一些開發(fā)區(qū)根本不具備招商引資的條件，造成大量土地荒蕪，耕地浪費。城鎮(zhèn)化意味著更多的城鎮(zhèn)崛起，更多的農(nóng)村人將進入城市生活，增加的城鎮(zhèn)人口對住房、公共設(shè)施等的需求也相應(yīng)增加，同時現(xiàn)有城市居民消費水平的提高和新增城市建設(shè)都將直接帶動城市建設(shè)用地需求。未來十年，即使在最嚴格管理的情況下，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展仍將占用大量的耕地。我國耕地資源本就十分稀缺，呈現(xiàn)“三少”（人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少和耕地后備資源少）的基本特點。上世紀90年代以來，我國耕地資源規(guī)模更是大幅減少，這里有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、城鎮(zhèn)化和災(zāi)害毀損四方面原因，城鎮(zhèn)化是僅次于生態(tài)退耕的主要影響因素，而且這種影響是不可逆的。因此高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著保耕地與保發(fā)展“兩難”局面和雙重壓力日益突出。

李克強總理在多次會議中指出我國是人口大國，任何時候都要立足國內(nèi)解決吃飯問題。沒有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的發(fā)展和繁榮，也難以支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。隨著人口增長和城鎮(zhèn)化進程加快，糧食需求呈剛性上升態(tài)勢，保障糧食安全任務(wù)依然十分艱巨。這么多人，如何實現(xiàn)糧食增收，保證糧食的鋼性需求呢？除了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，增加糧食產(chǎn)量之外，最根本的就是保住我們的十八億畝耕地紅線，這是任何時候都不能動搖的。因此高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必須牢牢把握保發(fā)展的同時始終堅守耕地保護的重任。

四、既要發(fā)展經(jīng)濟也要注重生態(tài)環(huán)境保護

生態(tài)文明建設(shè)在十八大中已被提升到與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)“五位一體”的國家戰(zhàn)略高度，進一步強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的地位和作用，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。這給生態(tài)文明建設(shè)提供了重要機遇，也賦予城鎮(zhèn)化新的內(nèi)涵。推進高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必須與生態(tài)文明建設(shè)緊密結(jié)合。通過生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化空間格局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變消費方式，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；通過推進城鎮(zhèn)化，把生態(tài)文明理念和原則融入全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

近些年來，許多地方通過城市規(guī)劃進行產(chǎn)業(yè)布局和資源配置，在節(jié)能減排、生態(tài)保護、循環(huán)經(jīng)濟等方面取得了積極進展。但也必須看到，在經(jīng)濟總量迅速增長的同時，一些城市生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的破壞，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等民生問題較為突出。比如，城市基礎(chǔ)建設(shè)相對滯后。一些地方政府的民生投入重點更多關(guān)注“看得見、成效快、收益高”的形象工程，像修馬路、建高樓等，而相對忽視污水收集管網(wǎng)、城市垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。城市內(nèi)澇、廢水排放、河流污染等問題也逐漸暴露城市生態(tài)的脆弱性。此外，生態(tài)產(chǎn)品供給能力薄弱。傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式導(dǎo)致部分城市主要污染物排放量嚴重超標，空氣、水、土壤等與人民群眾生活相關(guān)的生態(tài)環(huán)境承載力過大；與此同時，一些地方生態(tài)保護屢屢讓步工業(yè)發(fā)展，自主發(fā)展的供給動力不足。清潔空氣、潔凈飲水、良好氣候、優(yōu)美環(huán)境等優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給匱乏，直接影響著人民群眾的健康生活和美麗中國建設(shè)。

上述問題的出現(xiàn)，既是城市粗放發(fā)展形成的原因，也是粗放發(fā)展導(dǎo)致的結(jié)果。當(dāng)前和今后一個時期，在推進高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，必須根據(jù)不同城市發(fā)展的階段性和區(qū)域性，充分考慮自然生態(tài)、資源稟賦、經(jīng)濟實力、人口密度等因素，在生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境等關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破，切實處理好當(dāng)前生態(tài)文明城市建設(shè)面臨的突出問題，處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系。

（作者單位：中共襄陽市委黨校 湖北襄陽市 441100）