摘 要：為了進(jìn)一步發(fā)揮和提高地方政府在投融資領(lǐng)域的宏觀調(diào)控職能，客服地方政府直接配置國(guó)家資源帶來(lái)的弊端，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下平穩(wěn)健康持續(xù)發(fā)展，有必要在地方政府一級(jí)組建成立一個(gè)有限責(zé)任公司形式的國(guó)有資產(chǎn)投資主體——財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司。財(cái)政投資有限公司既是投資主體同時(shí)也是資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)主體，它的工作職能與經(jīng)營(yíng)范圍為企業(yè)股權(quán)管理、金融資產(chǎn)管理、項(xiàng)目投融資、資產(chǎn)重組與并購(gòu)、資信調(diào)查及其他地方政府批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)。公司實(shí)行自主化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作、程序化操作、專業(yè)化管理。

關(guān)鍵詞：投資主體 政企分開(kāi) 政資分離

一、成立地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的目的

成立政企分開(kāi)、政資分離的地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的重要目的不僅有利于轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和宏觀調(diào)控能力，為企業(yè)轉(zhuǎn)變機(jī)制創(chuàng)造良好的外部環(huán)境而有利于促進(jìn)財(cái)政投資資產(chǎn)的優(yōu)化配置，同時(shí)也有利于克服企業(yè)向國(guó)家爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目，造成基建規(guī)模盲目擴(kuò)大以及在資金使用上的積壓浪費(fèi)。地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司是地方政府直屬的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，它雖屬于企業(yè)性質(zhì)，但它又必須接較多的受政府的干預(yù)。因此從某種意義上講，它既是企業(yè)法人，又非同一般意義上的企業(yè)法人。正由于如此，按照西方一些國(guó)家的做法，屬于一種特殊的企業(yè)法人。它作為政府與企業(yè)之間的“隔離帶”，一方面對(duì)的是政府，另一方面又面對(duì)企業(yè)，它與政府之間的關(guān)系受公法約束，與企業(yè)的關(guān)系則受“公司法”“企業(yè)法”等類私法調(diào)節(jié)。通過(guò)實(shí)施這種體制，可促進(jìn)企業(yè)之間在同一市場(chǎng)，同樣的法律框架下進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。以實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資整體效益最大化之目的。因之，首先要明確地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司支持的對(duì)象：一是具有一定收入能力或潛力的各類性質(zhì)的工商農(nóng)企業(yè)是投資公司參股控股的重點(diǎn)。二是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生發(fā)展的各類性質(zhì)單位的借款，包括對(duì)中小型企業(yè)的投融資以及臨時(shí)性周轉(zhuǎn)借款和地方政府確定的水利、交通、能源、自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、節(jié)能減排等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目借款；在城市建設(shè)領(lǐng)域主要是城市道路、管線、城市供水供熱供氣和城市信息化網(wǎng)絡(luò)、地鐵、輕軌等項(xiàng)目建設(shè)方面的投融資。三是圍繞節(jié)約財(cái)政支出，盡最大努力地從克服目前存在的財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)愈來(lái)愈重的問(wèn)題上做文章。

二、明確地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司發(fā)展方向

為了理順各種關(guān)系，盡快開(kāi)展工作，應(yīng)規(guī)范公司三個(gè)方面的運(yùn)作事項(xiàng)：

1、關(guān)于公司組織架構(gòu)：一是財(cái)政投資控股公司按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、明析權(quán)責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)、注重效益”的原則：實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。二是財(cái)政部門代表地方政府對(duì)投資公司行使股東會(huì)職權(quán)，行使國(guó)有資產(chǎn)投資監(jiān)督管理的職責(zé)。公司設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及由經(jīng)理層組成的公司領(lǐng)導(dǎo)體制。公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理由財(cái)政部門主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，公司組建初期設(shè)立股權(quán)管理部、投資運(yùn)營(yíng)部、綜合財(cái)務(wù)部等職能部門。

2、關(guān)于公司管理人員：公司實(shí)行全員聘任制，除董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，其他所有管理及工作人員面向社會(huì)公開(kāi)招聘。公司財(cái)務(wù)主管由財(cái)政部門委派。

3、關(guān)于財(cái)政投資管理平臺(tái)的職能定位和運(yùn)作：一是財(cái)政投資控股公司受政府授權(quán)或財(cái)政委托實(shí)現(xiàn)股權(quán)管理。將過(guò)去政府直接持有的地方金融和財(cái)政投資的股權(quán)進(jìn)行清理，統(tǒng)一歸口公司管理，公司作為政府委托授權(quán)的投資暨運(yùn)營(yíng)主體，對(duì)參控股企業(yè)按持股比例依法行使出資者職能，包括資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利，與此同時(shí)，對(duì)所持控股的企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行出租、出讓、重組與購(gòu)并等方式以實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資資產(chǎn)的優(yōu)化配置和保值增值。二是搞好財(cái)政性投資渠道的對(duì)接。每財(cái)年度財(cái)政安排的扶持企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。項(xiàng)目安排由業(yè)務(wù)主管部門及財(cái)政負(fù)責(zé)，委托公司開(kāi)展盡職調(diào)查，投資項(xiàng)目經(jīng)“三堂會(huì)審”確立后，資金劃撥方式和渠道由公司分別與各方簽訂投資協(xié)議，并實(shí)施資金使用監(jiān)督、跟蹤問(wèn)效和權(quán)益分享等具體工作。三是搞好與國(guó)家商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接工作。四是搞好公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照許可的理財(cái)、財(cái)務(wù)咨詢、投資咨詢、資信調(diào)查等業(yè)務(wù)。五是辦理好地方政府批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)。

三、地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的資金來(lái)源

在起步階段：除依法收取股利分紅收入外，地方財(cái)政在每年財(cái)政預(yù)算安排上應(yīng)給予適當(dāng)傾斜。同時(shí)，還可考慮將行政單位清理出的多余房產(chǎn)的出租收入、財(cái)政收繳的超標(biāo)車輛拍賣收入等劃歸地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司所有。通過(guò)以上辦法為公司籌集一定數(shù)量的起步資金，便于公司的起步運(yùn)作。

在運(yùn)行階段：多管齊下，想方設(shè)法籌集建設(shè)資金支持政府所確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。一是首先也是最重要的一點(diǎn)就是認(rèn)真細(xì)致地抓好項(xiàng)目的可行性論證，要研究國(guó)家政策的取向，通過(guò)深入調(diào)查研究，做好項(xiàng)目的概算和可行性分析。同時(shí)，比照銀行利率期限和規(guī)定，確定所支持項(xiàng)目投借款的額度及利率。確保項(xiàng)目建設(shè)資金需求；其次，抓好項(xiàng)目的建設(shè)和管理，提高資金的使用效率。二是選擇好合作伙伴，以各方合伙投資的方式為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)籌措資金。以更充分發(fā)揮財(cái)政資金的聚集效應(yīng)和整體效益。三是廣泛招商引資，以項(xiàng)目外包形式，落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。

在融資方面：要充分利用地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的融資平臺(tái)作用，不僅有商業(yè)銀行的貸款，而且還要積極吸納信托、擔(dān)保、社會(huì)資金的加入。在解決內(nèi)需不足的問(wèn)題上，不能只靠政府掏錢，必須將財(cái)政資源與民間資本相結(jié)合，充分發(fā)揮民間資本的作用。民間資本的引入要讓更多的項(xiàng)目、企業(yè)獲得資金血液，減輕地方財(cái)政壓力。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的融資管理。應(yīng)在調(diào)控投資規(guī)模的同時(shí)注重調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，將更多地資金投入到新興新科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，通過(guò)政府財(cái)政投資引導(dǎo)民間投資，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。

四、應(yīng)高度重視地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的規(guī)范發(fā)展

大力培育地方政府財(cái)政投融資平臺(tái)的市場(chǎng)功能和信用，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政投融資資金籌措、使用、管理、償還的良性循環(huán)。一方面，要通過(guò)健全地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范投融資決策和管理，建立內(nèi)部約束和保障機(jī)制；另一方面，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)末位淘汰制度加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的業(yè)績(jī)考核，推行市場(chǎng)化運(yùn)作，通過(guò)加強(qiáng)外部管理來(lái)促進(jìn)地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的規(guī)范高效發(fā)展。

其具體對(duì)策如下：

1、強(qiáng)化地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的投融資責(zé)任追究制度

對(duì)地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司開(kāi)展的項(xiàng)目建設(shè)投資，應(yīng)從立項(xiàng)、可行性研究、招投標(biāo)、資金籌集等多個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)建設(shè)失敗引發(fā)巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)的，切實(shí)追究相關(guān)決策人的責(zé)任。特別是對(duì)于公司擔(dān)保舉債建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不能只講政績(jī)不講責(zé)任，只談資產(chǎn)不談債務(wù)，對(duì)不具備財(cái)務(wù)可持續(xù)的項(xiàng)目不得舉債建設(shè)。督促公司從實(shí)際出發(fā)，依據(jù)自身財(cái)力和現(xiàn)實(shí)需要，合理制定城市基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，防止透支公司未來(lái)收入及超前建設(shè)的現(xiàn)象。

2、建立健全地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司債務(wù)管理體系，將公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束在可控范圍之內(nèi)

目前普遍存在的地方財(cái)政擔(dān)保融資的不當(dāng)行為已形成地方政府現(xiàn)實(shí)的隱性債務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任的統(tǒng)一管理，應(yīng)謹(jǐn)慎預(yù)期公司收入的增長(zhǎng)幅度，科學(xué)測(cè)算公司債務(wù)合理規(guī)模，控制包括公司擔(dān)保融資在內(nèi)的債務(wù)額度，避免多頭過(guò)度舉債造成公司債務(wù)陷入不可掌控的境地。

3、加大政策支持力度，完善市場(chǎng)機(jī)制

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗資巨大，而且往往具有極強(qiáng)的公益性，在明確投融資主體地位后，政府還應(yīng)該在諸多方面給予政策支持。如改變投入方式，放大投資規(guī)模?？砂巡糠旨児嫘皂?xiàng)目直接撥款或用財(cái)政貼息、投入資本金等形式，以較少的公共財(cái)政支出帶動(dòng)較大的社會(huì)投入。又如探索基礎(chǔ)設(shè)施有償使用方式，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可采用政府按照影子價(jià)格購(gòu)買產(chǎn)品或服務(wù)的方式來(lái)刺激社會(huì)投資，增強(qiáng)政府建設(shè)資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)的引導(dǎo)和保障作用。再如政府撥款設(shè)立長(zhǎng)期穩(wěn)定的償債基金，逐步形成以盈利性項(xiàng)目為載體、以城建項(xiàng)目?jī)攤馂檫€款保障、與城建投融資相適應(yīng)的城建項(xiàng)目債務(wù)償還機(jī)制，以解決地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的償債問(wèn)題。

4、建立持續(xù)資源注入機(jī)制，完善地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司可持續(xù)發(fā)展能力

地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司的融資運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展有賴于資產(chǎn)規(guī)模、現(xiàn)金流和利潤(rùn)的支撐。過(guò)去，政府擁有的土地房產(chǎn)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及股權(quán)、收費(fèi)權(quán)、水務(wù)、地?zé)豳Y源、廣告等有效資產(chǎn)往往分散在不同的公司及政府職能部門，使得優(yōu)勢(shì)資源難以有效集中發(fā)揮融資基礎(chǔ)性資產(chǎn)的作用，切斷了投融資平臺(tái)滾動(dòng)經(jīng)營(yíng)、良性循環(huán)的鏈條。加強(qiáng)地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司建設(shè)必須要整合地方政府擁有的優(yōu)質(zhì)資源，通過(guò)股權(quán)劃轉(zhuǎn)或增資擴(kuò)股等方式將分散的城市優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)歸集到地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司，將經(jīng)營(yíng)性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來(lái)需要資金推動(dòng)的投資項(xiàng)目全部劃撥進(jìn)入地方政府財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司。通過(guò)財(cái)政資金補(bǔ)充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立持續(xù)的城建資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，不斷擴(kuò)大地方政府財(cái)政控股有限責(zé)任公司擁有質(zhì)量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤(rùn)來(lái)源，財(cái)務(wù)形象和未來(lái)預(yù)期良好，具備資金籌集和正常運(yùn)營(yíng)的能力。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

張 琛 （1985- ）男，本科學(xué)歷，學(xué)士學(xué)位，助理工程師，2008年畢業(yè)于徐州空軍學(xué)院，現(xiàn)供職于咸陽(yáng)市財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司從事股權(quán)管理專員工作。

（作者單位：咸陽(yáng)市財(cái)政投資控股有限責(zé)任公司

陜西咸陽(yáng)市 712000）