【內(nèi)容提要】“新絲綢之路”計劃是美國在冷戰(zhàn)結(jié)束后即開始的“絲綢之路”計劃的升級版，具有多重戰(zhàn)略目標(biāo)，其中最主要的是通過經(jīng)濟(jì)手段幫助美國盡早從阿富汗脫身。該計劃試圖通過地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目建設(shè)和推動地區(qū)貿(mào)易自由化促進(jìn)以阿富汗為“樞紐”的南亞、中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化。由于阿富汗安全形勢沒有好轉(zhuǎn)跡象，美國與地區(qū)國家的利益不盡相同，且美國無力克服南亞、中亞內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的障礙，目前該計劃實(shí)施進(jìn)度緩慢。該計劃的實(shí)施為南亞、中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作帶來了資金和推動力，但無力從根本上改變地區(qū)合作的面貌。

【關(guān)鍵詞】新絲綢之路 美國 南亞 中亞

2009年奧巴馬政府上臺以后即推出了“阿富汗一巴基斯坦戰(zhàn)略”（以下簡稱“阿巴戰(zhàn)略”），旨在通過加強(qiáng)與地區(qū)國家的合作，盡快實(shí)現(xiàn)從阿富汗撤軍的目標(biāo)。“阿巴戰(zhàn)略”包括政治、經(jīng)濟(jì)、外交和安全多個層面，經(jīng)濟(jì)方面具體體現(xiàn)為2011年提出的“新絲綢之路”計劃。本文主要對該計劃的戰(zhàn)略定位、實(shí)施情況、主要盲點(diǎn)及其對地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的影響進(jìn)行具體評估。

一、美國“新絲綢之路”計劃的戰(zhàn)略定位

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國為幫助新獨(dú)立的中亞國家擺脫俄羅斯和伊朗的影響，走上自由民主之路，同時也為了利用里海地區(qū)新發(fā)現(xiàn)的油氣資源實(shí)現(xiàn)其能源進(jìn)口多元化目標(biāo)，曾提出“絲綢之路計劃”，這就是美國國會于1999年5月通過的《絲綢之路戰(zhàn)略法案》（Silk Road Strategy Act of 1999）。美國出臺該法案的主要考量，是將中亞國家與南高加索國家作為一個整體進(jìn)行政策設(shè)計，強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)這一區(qū)域同外界的聯(lián)系。由于里海油氣資源成為美國關(guān)注的重點(diǎn)，該計劃的主要目標(biāo)是加強(qiáng)中亞與南高加索國家和歐洲的經(jīng)濟(jì)與能源聯(lián)系，削弱與南北方向的俄羅斯和伊朗的聯(lián)系。

美國為了順利地從阿富汗撤軍，防止撤軍后阿富汗安全形勢惡化以及其在中亞和南亞地區(qū)的戰(zhàn)略利益受損，于2011年7月提出升級版的“新絲綢之路”計劃。“新絲綢之路”計劃試圖以阿富汗為樞紐，加強(qiáng)中亞與南亞國家的經(jīng)濟(jì)合作。

“新絲綢之路”計劃的戰(zhàn)略定位主要包括以下內(nèi)容：第一，通過加強(qiáng)中亞-阿富汗-南亞的經(jīng)濟(jì)合作，幫助阿富汗在美軍撤離后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，防止安全形勢惡化。據(jù)估算，從發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭至2011年，美國向阿富汗提供了188億美元的援助，超過其在其他任何一個國家的投入。美國及其盟友在阿富汗的大量消費(fèi)與援助制造了阿富汗的“戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)”，扭曲了阿富汗的經(jīng)濟(jì)增長方式，導(dǎo)致阿富汗國內(nèi)生產(chǎn)總值的97%來源于國際消費(fèi)。根據(jù)世界銀行估算，2014年后阿富汗將很難繼續(xù)保持目前的經(jīng)濟(jì)增長率，美軍和北約軍隊(duì)的撤出將直接導(dǎo)致阿富汗的經(jīng)濟(jì)增長率降低2至3個百分點(diǎn)。2014年后，美國及其盟軍在阿富汗的消費(fèi)將大量減少，美國及國際社會對阿富汗的援助也將急劇下降，阿富汗經(jīng)濟(jì)將面臨崩潰的危險。在阿富汗經(jīng)濟(jì)缺少內(nèi)生動力、政治與安全形勢為經(jīng)濟(jì)發(fā)展添加很多不確定因素的情況下，美國希望通過實(shí)施“新絲綢之路”計劃打通中亞-阿富汗-南亞貿(mào)易通道，為阿富汗提供能源，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，并開拓產(chǎn)品市場。

第二，加強(qiáng)與印度的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。隨著印度經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展及地區(qū)影響力的逐漸擴(kuò)大，美國對美印關(guān)系的發(fā)展寄予較高期望，希望借印度的力量平衡中國和伊斯蘭世界的影響。印度與阿富汗有著緊密的歷史與現(xiàn)實(shí)聯(lián)系，在阿富汗重建過程中一直試圖扮演更加重要的角色。但由于顧忌巴基斯坦的態(tài)度，美國始終對在阿富汗問題上與印度合作比較低調(diào)。在美巴關(guān)系不斷惡化的背景下，美國開始試圖通過提升印度的地位向巴基斯坦施加壓力。美國國防部長帕內(nèi)塔在訪問印度時表示，“美國將印度看作從印度洋到阿富汗及其他地方的安全提供者”，美國國防部官員也表示，美國歡迎印度參與培訓(xùn)阿富汗國防軍和警察部隊(duì)。“新絲綢之路”計劃試圖推動中亞一南亞的能源合作，這對能源短缺的印度而言有較大吸引力；計劃推動以阿富汗為樞紐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這和已經(jīng)在阿富汗投入巨資進(jìn)行社會重建的印度的目標(biāo)高度契合；計劃推動地區(qū)合作以穩(wěn)定阿富汗經(jīng)濟(jì)形勢，這也符合印度的利益。因此，“新絲綢之路”計劃既能為印度帶來實(shí)際利益，也能為其提供擴(kuò)大影響力的平臺；美國則希望借此拉攏印度為其戰(zhàn)略利益服務(wù)，這也是時任美國國務(wù)卿的希拉里·克林頓在印度正式宣布“新絲綢之路”計劃的原因。

第三，防止俄羅斯和中國壟斷中亞事務(wù)。防止俄羅斯對中亞的壟斷是美國自冷戰(zhàn)結(jié)束以來一貫的戰(zhàn)略。隨著中國對中亞影響力的迅速提升，美國也將中國作為戰(zhàn)略防范的對象，認(rèn)為中國一中亞關(guān)系的加強(qiáng)不利于中亞國家向自由民主方向發(fā)展。美國認(rèn)為，與19世紀(jì)中亞地區(qū)的“大博弈”不同，目前中亞的大國博弈是多層次、多維度和多行為體參與的，中亞國家也是參與其中的行為體。當(dāng)美軍撤離阿富汗后，中亞國家擔(dān)心面臨雙重威脅：一是與塔利班結(jié)盟的伊斯蘭恐怖主義組織可能在阿富汗掌權(quán)；二是美國的離開會使得它們面臨俄羅斯和中國的壓力，并被迫進(jìn)入其中一國的勢力范圍?；谝陨吓袛啵绹噲D通過“新絲綢之路”計劃，為中亞國家尋找新的能源出口方向，防止它們在經(jīng)濟(jì)上過度依賴俄羅斯和中國，防止美國軍事力量大范圍撤出中亞后美國在中亞地區(qū)的“大博弈”中輸給俄羅斯和中國。

第四，防止伊朗對阿富汗的干涉。伊朗和阿富汗有近1000公里的邊境線，在阿富汗成為一個獨(dú)立國家的各個歷史時期，伊朗一直在加強(qiáng)對這個國家的影響，伊朗將阿富汗看作是自己的勢力范圍。美國推翻塔利班政權(quán)后，伊朗在阿富汗問題上發(fā)揮了巨大的影響。根據(jù)2001年時任美國阿富汗特別代表詹姆斯·道賓斯（James Dobbins）的說法，2001年在德國波恩舉行的關(guān)于阿富汗問題的國際會議上，正是伊朗代表團(tuán)提議卡爾扎伊應(yīng)該成為阿富汗的新領(lǐng)導(dǎo)人；2002年在阿富汗問題東京會議上，伊朗宣布向阿富汗提供5.4億美元的援助，伊朗是非經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國中對阿富汗援助額最多的國家，并且援助基本到位。雖然伊朗曾在阿富汗問題上發(fā)揮過一些積極作用并得到美國的肯定，但由于美國堅(jiān)持通過經(jīng)濟(jì)制裁迫使伊朗放棄核計劃，且其中東戰(zhàn)略有抑制伊朗成為地區(qū)霸權(quán)國家的需要，因此美國反對以伊朗一阿富汗一巴基斯坦為主軸的地區(qū)能源合作，力推“新絲綢之路”計劃。

二、“新絲綢之路”計劃與美國南亞中亞政策的調(diào)整

“新絲綢之路”計劃的提出反映了美國南亞和中亞政策的調(diào)整思路。自2001年美國發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭以后，南亞和中亞在美國全球戰(zhàn)略中的地位迅速提高。美國在突如其來的情況下，匆忙推出了以阿富汗為中心的“南亞中亞政策”。但是，由于各種主客觀因素，這一政策存在諸多弊端，如軍事化色彩濃重，導(dǎo)致地區(qū)國家產(chǎn)生強(qiáng)烈的反美情緒；過度注重阿富汗而忽略地區(qū)其他國家利益，間接導(dǎo)致阿富汗局勢每況愈下等。

2005年開始，由于美國和北約盟軍在阿富汗的軍事行動無法穩(wěn)定阿富汗國內(nèi)安全形勢，且阿富汗國內(nèi)政治與經(jīng)濟(jì)形勢也進(jìn)一步惡化，美國不得不開始調(diào)整其南亞中亞政策。這次政策調(diào)整的主要內(nèi)容包括：第一，平衡安全（反恐）、經(jīng)濟(jì)能源利益與推進(jìn)民主理念三大政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)三者間相互促進(jìn)的關(guān)系；第二，以阿富汗為樞紐，整合中亞與南亞；第三，防止俄羅斯和中國通過地區(qū)組織主導(dǎo)中亞事務(wù)；第四，與印度達(dá)成民用核能合作協(xié)議，提升美印戰(zhàn)略合作水平。這次政策調(diào)整顯示，美國已經(jīng)意識到地區(qū)合作對穩(wěn)定阿富汗局勢乃至徹底解決阿富汗問題的重要性。此外，完全依賴軍事行動以及消滅恐怖分子也無法穩(wěn)定阿富汗局勢，必須采取政治、外交和經(jīng)濟(jì)等多方面的措施，這顯然需要地區(qū)國家的配合與合作。

然而，喬治·沃克-布什政府的政策調(diào)整在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)合作方面是非常有限的。自奧巴馬政府上臺以來，美國基本的戰(zhàn)略意圖是從阿富汗撤軍，開始美國全球戰(zhàn)略的調(diào)整，因此在奧巴馬上任之初即提出了“阿巴戰(zhàn)略”。“阿巴戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容之一就是加強(qiáng)與地區(qū)國家的合作。很明顯，“新絲綢之路計劃”繼承了上述政策調(diào)整中的部分戰(zhàn)略和政策意圖。一方面，該計劃在原有政策的基礎(chǔ)上繼續(xù)加強(qiáng)對南亞和中亞的整合。2006年年初，美國國務(wù)院將中亞事務(wù)從歐洲和歐亞事務(wù)局劃出，轉(zhuǎn)而劃歸南亞事務(wù)局（后改’為南亞與中亞事務(wù)局）負(fù)責(zé)，這是在政策制定和官僚機(jī)構(gòu)層面上第一次將南亞和中亞事務(wù)歸為一體。之后，美國開始著手推動中亞南亞經(jīng)濟(jì)融合計劃，以及將中亞南亞聯(lián)系起來的油氣管道、電網(wǎng)和其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?！靶陆z綢之路”計劃中的很多項(xiàng)目實(shí)際上就是上述項(xiàng)目的升級版。

另一方面，“新絲綢之路”計劃在原有政策的基礎(chǔ)上繼續(xù)提升美國與印度的合作關(guān)系。美國自2005年開始重視印度的戰(zhàn)略地位，加強(qiáng)與印度的安全和戰(zhàn)略合作。但是由于顧忌巴基斯坦的態(tài)度，美國在阿富汗問題上一直與印度保持著非常謹(jǐn)慎的合作關(guān)系，因此只是對印度在阿富汗經(jīng)濟(jì)和社會重建中扮演的積極角色表示肯定。在美國撤離阿富汗日期漸近而阿富汗形勢沒有根本改善的情況下，美國正在加大與印度的合作，希望印度在阿富汗問題上發(fā)揮更大的影響力。美國選擇在印度發(fā)布“新絲綢之路”計劃，很明顯地表現(xiàn)了美國的政策企圖。

與原來的美國南亞中亞政策相比，“新絲綢之路”計劃在以下兩個方面有所突破：其一，該計劃是經(jīng)濟(jì)合作計劃，美國將其單獨(dú)推出顯示了奧巴馬政府的兩個基本認(rèn)知。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對穩(wěn)定阿富汗形勢以及美軍順利撤退非常重要；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目前地區(qū)國家可以進(jìn)行有效合作的少有幾個領(lǐng)域之一，如果美國希望加強(qiáng)地區(qū)合作并共同改善阿富汗形勢，就必須以經(jīng)濟(jì)為切入點(diǎn)。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)與政治和安全互相影響，美國推出以加強(qiáng)南亞與中亞經(jīng)濟(jì)整合為目標(biāo)的“新絲綢之路”計劃，反映出美國在阿富汗的戰(zhàn)略困境及其試圖糾正以前戰(zhàn)略偏差的決心。目前，阿富汗政治和解進(jìn)程艱難前行，安全形勢混亂，不穩(wěn)定的局勢又使得經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)停滯甚至倒退的情況下，阿富汗中央政府更加難以推動政治和解對話?？梢哉f，惡性循環(huán)周而復(fù)始，阿富汗問題的解決前景暗淡。過去，美國的地區(qū)政策對經(jīng)濟(jì)的重視程度不高，現(xiàn)在則高度重視，就是希望惡性循環(huán)不再繼續(xù)下去。此外，地區(qū)主要國家，如俄羅斯和伊朗等，在美國發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭之初都給予了必要的支持，但隨著戰(zhàn)爭的繼續(xù)，地區(qū)國家對美國政策日益不滿，在美國意識到解決阿富汗問題離不開地區(qū)國家合作的背景下，美國卻發(fā)現(xiàn)地區(qū)合作很難進(jìn)行。在美國即將撤離阿富汗的大背景下，雖然地區(qū)國家也意識到與美國合作的重要性和緊迫性，但由于基本互信缺失，要開展安全或政治合作仍有相當(dāng)難度。奧巴馬政府認(rèn)識到這一點(diǎn)，因此推出“新絲綢之路”計劃，希望通過加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作穩(wěn)定阿富汗形勢，并將這些經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目當(dāng)作“信心建立措施”以提升地區(qū)國家間的互信，為進(jìn)一步安全合作創(chuàng)造條件。

其二，美國動用了相當(dāng)?shù)耐饨毁Y源來推動印度和巴基斯坦的雙邊貿(mào)易。這也是奧巴馬政府“阿巴戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容。美國認(rèn)為，巴基斯坦對阿富汗問題的解決具有非常重要的影響力，印巴關(guān)系緩和對于減輕巴基斯坦的戰(zhàn)略擔(dān)憂并在阿富汗問題上與美國靠攏至關(guān)重要。因此，強(qiáng)化印巴雙邊貿(mào)易關(guān)系，既可以作為兩國進(jìn)一步緩和關(guān)系的“信心建立措施”，也有利于兩國分別與阿富汗開展貿(mào)易活動，直到建立起覆蓋整個地區(qū)的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。

三、美國“新絲綢之路”計劃的執(zhí)行情況

實(shí)施“新絲綢之路”計劃的政策手段主要包括四個方面：第一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括阿富汗國內(nèi)公路建設(shè)，阿富汗與周邊國家的鐵路網(wǎng)建設(shè)，地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)等；第二是降低貿(mào)易壁壘，推動地區(qū)國家間的貿(mào)易往來；第三是建設(shè)土庫曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度（TAPI）天然氣管道；第四是推動地區(qū)水資源共享。

然而從2011年7月美國政府宣布“新絲綢之路”計劃至今，除跨國鐵路建設(shè)有所進(jìn)展外，其他方面都未取得預(yù)期的成果。

首先，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，跨國鐵路建設(shè)取得了可喜的進(jìn)展。2013年6月5日，土庫曼斯坦-阿富汗-塔吉克斯坦鐵路鋪軌儀式在土庫曼斯坦列巴普州舉行。參加開工儀式的三國元首共同表示，該鐵路的修建不僅會密切三國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，而且對地區(qū)跨境運(yùn)輸走廊建設(shè)也具有重要意義。土庫曼斯坦對該項(xiàng)目顯示出極大的熱情，第一期工程建設(shè)將由其出資，因此項(xiàng)目在資金上不會碰到問題。與此相比，中亞-南亞高壓輸電線路“CASA-1000”項(xiàng)目則進(jìn)展緩慢。該項(xiàng)目希望將塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦的高壓電輸送至阿富汗和巴基斯坦，以緩解阿巴兩國的能源緊缺，并幫助消化塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦夏季的剩余電量。雖然世界銀行反復(fù)聲稱該項(xiàng)目只是將塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦夏季的多余電量出口至阿富汗和巴基斯坦，不存在通過修建羅貢壩水庫提高發(fā)電量的問題，但塔吉克斯坦政府堅(jiān)稱“CASA-1000”項(xiàng)目和羅貢壩水庫的修建直接相關(guān)，這引起了烏茲別克斯坦的強(qiáng)烈反對。塔烏矛盾成為該項(xiàng)目久拖不前的主要原因。另外，塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦之間在兩國邊界劃分上也存在分歧，該項(xiàng)目成功后可能為這一地區(qū)“非法賣電”提供更為便捷的通道等因素也使相關(guān)投資方正在考慮退出“CASA-1000”項(xiàng)目。最新動態(tài)顯示，亞洲開發(fā)銀行（ADB）也有可能退出該項(xiàng)目，令此項(xiàng)目的前景更加暗淡。

其次，中亞與南亞的貿(mào)易聯(lián)系未能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性發(fā)展。中亞五國因歷史、政治和經(jīng)濟(jì)利益爭端，對區(qū)內(nèi)貿(mào)易不積極，貿(mào)易量自蘇聯(lián)解體以來始終處于較低水平。各國出口的增長主要是依賴中國和俄羅斯兩大市場的拉動。具體而言，中亞五國處在不同的發(fā)展層次上；哈薩克斯坦與吉爾吉斯斯坦之間和烏茲別克斯坦與塔吉克斯坦之間的水資源爭端無法達(dá)成和解，吉爾吉斯斯坦局勢走向不明，都導(dǎo)致中亞地區(qū)一體化無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。在南亞地區(qū)，阿富汗和巴基斯坦在美國等國的推動下于2011年簽訂了《過境貿(mào)易協(xié)定》（APTTA）。該協(xié)定旨在推動阿富汗和巴基斯坦之間的貿(mào)易往來，特別是幫助阿富汗貨物通過巴基斯坦出口到印度、中國乃至其他地區(qū)，以提高兩國政府稅收，為兩國創(chuàng)造更多的工作崗位。APTTA正式實(shí)施后，由于大量走私貨物從阿富汗進(jìn)入巴基斯坦，造成巴基斯坦政府稅收減少，經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受損，因此巴基斯坦抱怨不斷。雖然在美國的推動下兩國政府試圖減少貿(mào)易障礙，但由于兩國政治分歧的影響，邊境貿(mào)易實(shí)際上未能達(dá)到預(yù)期水平。由于印度與巴基斯坦之間的貿(mào)易也未能實(shí)現(xiàn)長足進(jìn)展，南亞區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)合作水平總體較低。在此背景下，中亞與南亞的貿(mào)易聯(lián)系根本無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

再次，TAN項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。TAPI管道項(xiàng)目經(jīng)過多年可行性研究和談判，逐漸取得一些進(jìn)展，特別是在2013年7月，土庫曼斯坦與阿富汗簽訂了天然氣交易協(xié)定。盡管如此，該項(xiàng)目的未來前景仍有很大的不確定性。這主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是四個參與國能否就天然氣價格達(dá)成一致，因?yàn)樵谶_(dá)成之前土庫曼斯坦和阿富汗之間的交易僅以備忘錄為基礎(chǔ)。二是該項(xiàng)目未來能否獲得持續(xù)的資金投入。根據(jù)計算，該項(xiàng)目共需100億～120億美元的資金，目前亞洲開發(fā)銀行僅承諾投入75億美元。三是項(xiàng)目難度高，需要主要的國際石油與天然氣公司的參與，但土庫曼斯坦政府對此表示拒絕，同時，雪佛龍、?？松梨诤陀偷裙疽惨驘o法在上游獲利而不愿參與。四是阿富汗安全形勢不穩(wěn)定，管道的安全保護(hù)工作堪憂。TAPI管線全長1735公里，其中735公里在阿富汗境內(nèi)，雖然阿富汗政府承諾將派遣9000～12000名警察負(fù)責(zé)項(xiàng)目安全，但阿富汗警察部隊(duì)能否完成安全任務(wù)仍是未知數(shù)。而且根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃，TAPI項(xiàng)目的設(shè)計和建造將費(fèi)時4～5年，根據(jù)實(shí)際進(jìn)展工程時間很可能延長。

最后，塔吉克斯坦的羅貢壩水庫（Rogun Dam）建設(shè)難有進(jìn)展。該水庫原為蘇聯(lián)時期項(xiàng)目，于20世紀(jì)70年代開始建設(shè)，后因蘇聯(lián)解體而未完工。經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代內(nèi)戰(zhàn)后，由于面臨恢復(fù)經(jīng)濟(jì)與改善能源短缺的挑戰(zhàn)，塔吉克斯坦政府于2006年開始重新修建該水庫，希望通過恢復(fù)該項(xiàng)目將其充沛的水資源轉(zhuǎn)化為電力，供國內(nèi)電力需求并出口電力到其他國家。然而，處于瓦赫什河（Vakhsh River）下游的烏茲別克斯坦認(rèn)為，大壩設(shè)計和使用的技術(shù)陳舊，如果因地震等因素發(fā)生破損將造成人道主義災(zāi)難，而且大壩的修建可能對中亞地區(qū)的水供應(yīng)和環(huán)境造成影響。為了阻止該項(xiàng)目建設(shè)，烏茲別克斯坦動用了外交和經(jīng)濟(jì)手段，阻攔大壩建設(shè)獲得國際資金，這些行動遭到塔吉克斯坦的強(qiáng)烈反對，兩國的矛盾因此幾乎上升到“民族榮譽(yù)感”的高度。為了調(diào)解雙方矛盾，世界銀行作為第三方為項(xiàng)目提供了獨(dú)立的技術(shù)評估，但由于該項(xiàng)目已被塔烏雙方高度政治化，該項(xiàng)目短期內(nèi)難有進(jìn)展。

三、美國“新絲綢之路”計劃存在的主要問題

美國“新絲綢之路”計劃自2011年7月提出后進(jìn)展并不順利，主要是因?yàn)樵撚媱澊嬖谝韵乱恍﹩栴}。

首先，該計劃的主要目標(biāo)是通過促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作穩(wěn)定阿富汗經(jīng)濟(jì)形勢，以幫助美國盡早從阿富汗撤軍，這種以阿富汗為中心和“樞紐”的地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作在阿富汗安全形勢高度不確定的背景下很難在短期內(nèi)獲得進(jìn)展。美國學(xué)者曾警告，“新絲綢之路”計劃不能過于以阿富汗為中心。按照“新絲綢之路”計劃的設(shè)想，阿富汗經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定并好轉(zhuǎn)將有利于安全形勢的改善。這個想法本身沒有錯，但阿富汗安全形勢不穩(wěn)的另一個重要原因是政治和解進(jìn)程步履維艱。從目前情況看，2011年以來阿富汗政府與塔利班的對話與談判一直沒有取得積極進(jìn)展，阿富汗和巴基斯坦的政治關(guān)系也未有明顯改善。只要政治和解方案不能為阿富汗國內(nèi)各派政治勢力以及阿富汗主要鄰國特別是巴基斯坦所接受，那么阿富汗的安全形勢就不可能有根本的改觀。在各方政治勢力尚未達(dá)成妥協(xié)的情況下，美國2014年撤軍又給阿富汗安全形勢帶來很大的不確定性?！靶陆z綢之路”計劃的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和能源項(xiàng)目的建設(shè)都高度依賴于地區(qū)安全形勢，特別是阿富汗的安全形勢。因阿富汗安全形勢不穩(wěn)，這些項(xiàng)目或多或少地受到干擾，由此導(dǎo)致投資不穩(wěn)定、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度拖延，未來發(fā)展前景堪憂。

其次，美國不愿也無力推動中亞與南亞的地區(qū)間合作。因阿富汗戰(zhàn)爭的需要，美國的中亞政策于2001年開始轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型的主要政策目標(biāo)是既強(qiáng)調(diào)中亞對阿富汗反恐和重建的重要性，又注重中亞與南亞和中東的緊密聯(lián)系，同時兼顧經(jīng)濟(jì)、能源和民主等其他利益。由于美國的政策目標(biāo)重在阿富汗，所以雖然喬治·w·布什政府口頭上不斷強(qiáng)調(diào)中亞的重要性，但實(shí)際上對中亞各國的援助金額有限；同時，因只注重發(fā)展與地區(qū)國家的雙邊關(guān)系，對形成地區(qū)合作框架著力甚少。奧巴馬政府對中亞地區(qū)合作也毫無興趣，不愿投入任何政治、外交和經(jīng)濟(jì)資源解決妨礙地區(qū)合作的問題，甚至少有高官訪問中亞。對此，美國學(xué)者批評道：“美國高層不訪問中亞不是因?yàn)槁吠具b遠(yuǎn)——奧巴馬總統(tǒng)曾訪問阿富汗，從阿富汗再飛一個小時就能到達(dá)中亞國家的首都。也不是因?yàn)槊绹I(lǐng)導(dǎo)人太忙……美國領(lǐng)導(dǎo)人不愿去中亞主要是不愿給那些非民主國家首腦們‘獎勵’，特別當(dāng)訪問可能遭致國會的批評時?！彪m然印度和巴基斯坦之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系出現(xiàn)了一些好轉(zhuǎn)的勢頭，如巴基斯坦已答應(yīng)將給予印度貿(mào)易“最惠國待遇”（MFN），但南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作總體上仍然處于較低水平。印度和巴基斯坦的合作是地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展最重要的影響因素，但美國在推動印巴經(jīng)貿(mào)合作方面有心無力。自奧巴馬政府推出“阿巴戰(zhàn)略”以來，美國就試圖通過加強(qiáng)與地區(qū)國家的合作來穩(wěn)定阿富汗形勢。印度和巴基斯坦都是阿富汗重要的鄰國，雙方的歷史積怨和現(xiàn)實(shí)分歧都在阿富汗問題上有所體現(xiàn)。美國政府一直試圖說服印巴和好，以幫助自身從阿富汗脫困，但基本沒有任何效果。在中亞和南亞彼此地區(qū)內(nèi)合作難以展開的情況下，以阿富汗為“樞紐”的地區(qū)間合作沒有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，難以迅速見效。

再次，美國不顧地區(qū)國家的利益，阻礙它們主導(dǎo)的地區(qū)合作項(xiàng)目，強(qiáng)推“新絲綢之路”計劃中的項(xiàng)目。例如，美國全力支持TAPI項(xiàng)目，反對伊朗一巴基斯坦一印度（IPI）之間的天然氣管道項(xiàng)目，這引起了巴基斯坦的不滿。根據(jù)相關(guān)協(xié)議，2014年IPI天然氣管道項(xiàng)目每天將可向巴基斯坦提供7.5億立方英尺的天然氣。但美國出于對伊朗制裁的需要，于2008年通過核能合作誘使印度退出IPI天然氣管道項(xiàng)目，之后又向巴基斯坦施壓，要求其放棄該項(xiàng)目。美國的做法令巴基斯坦非常不滿，更使地區(qū)國家相信，美國“新絲綢之路”計劃考慮的是自身利益。

最后，“新絲綢之路”計劃主要以喀布爾等阿富汗大城市為中心，這種定位忽略了阿富汗廣大的農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致該計劃未能準(zhǔn)確把握阿富汗經(jīng)濟(jì)的癥結(jié)。對該計劃的制定者來說，他們更容易了解如喀布爾、馬扎爾一沙里夫和赫拉特等阿富汗大城市的情況，但忽略了那些阿富汗政府顧及不到的地區(qū)，如馬爾亞、烏魯茲甘和庫倫加爾山谷地帶等。這些被忽略的地方的戰(zhàn)略重要性不言而喻，赫爾曼德省的人口數(shù)量雖然只占阿富汗全國人口的3%，但其鴉片產(chǎn)量卻占全球的40%。“新絲綢之路”計劃強(qiáng)調(diào)通過礦業(yè)發(fā)展擴(kuò)大稅收，增加工作崗位，其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)將輻射至阿富汗全國。雖然增加出口創(chuàng)匯能夠幫助喀布爾，但大量邊遠(yuǎn)地區(qū)可能根本無法受益。礦業(yè)的發(fā)展需要巨額投資，而且創(chuàng)造的工作崗位有限，在外資大量撤離阿富汗、相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門間缺乏聯(lián)系的情況下，礦業(yè)不僅不能確保繼續(xù)獲得大量投資，也不可能創(chuàng)造足夠多的工作崗位。

四、美國“新絲綢之路”計劃對阿富汗經(jīng)濟(jì)形勢及地區(qū)合作的影響

“新絲綢之路”計劃是一個推動南亞與中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的計劃，主旨是為了穩(wěn)定2014年后的阿富汗經(jīng)濟(jì)形勢。自2011年正式推出以來，該計劃對穩(wěn)定阿富汗經(jīng)濟(jì)形勢基本未能產(chǎn)生積極影響，對該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的影響也非常有限。

根據(jù)世界銀行的預(yù)測，2013年阿富汗經(jīng)濟(jì)增速為3.1%，2014年為3.5%，相比2012年的14.4%有較大的回落。造成經(jīng)濟(jì)增長較大回落的主要原因是政治和安全轉(zhuǎn)型帶來的日益增加的不確定性，同時持續(xù)的暴力、經(jīng)濟(jì)犯罪和系統(tǒng)性的腐敗也是拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因。阿富汗經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展需要穩(wěn)定的政治和安全形勢、鄰國的積極配合、持續(xù)不斷的國際援助，以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融體系的逐步完善，而“新絲綢之路”計劃的定位決定了它無法在這些方面有所作為，在可預(yù)見的未來也不可能有較大的改觀，因此它在穩(wěn)定阿富汗經(jīng)濟(jì)形勢上并沒有發(fā)揮出任何積極的影響。

此外，該計劃對地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的影響也較為有限。第一，計劃為地區(qū)國家借助外力實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)提供了更多機(jī)遇。南亞和中亞地區(qū)大部分國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，加之歷史、文化和現(xiàn)實(shí)政治原因，兩個地區(qū)目前的經(jīng)濟(jì)一體化水平也較低，地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作亟需外部資金、技術(shù)和政治支持?！靶陆z綢之路”計劃雖然存在各種問題，但在美國的帶動下，亞洲開發(fā)銀行和世界銀行等一些國際組織紛紛向該計劃內(nèi)的多個項(xiàng)目投入資金，這對地區(qū)國家而言總體上是有利的。雖然該計劃主要考慮的是美國自身利益，但它也確實(shí)給地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了外部條件，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展提供了更多機(jī)遇。

第二，該計劃沒有推動地區(qū)合作出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。南亞和中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化是個艱難的過程，復(fù)雜的歷史、文化、現(xiàn)實(shí)政治、地理和經(jīng)濟(jì)條件等原因，使得經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展緩慢。美國推出“新絲綢之路”計劃的目標(biāo)是穩(wěn)定阿富汗經(jīng)濟(jì)，使自己盡快從阿富汗脫身。該計劃依托一些歷史上已經(jīng)存在但因各種原因尚未啟動或完成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，以阿富汗為中心的貿(mào)易往來、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通為重點(diǎn)。由于缺乏經(jīng)濟(jì)利益和政策過于急功近利，美國對中亞、南亞各自區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程并不真正感興趣，也并不著力推動解決妨礙地區(qū)合作的問題，但事實(shí)上正是這些問題阻礙了“新絲綢之路”計劃很多項(xiàng)目的進(jìn)展。此外，一些地區(qū)國家和美國在阿富汗問題上的看法不同，在地區(qū)戰(zhàn)略上有沖突，在某些具體項(xiàng)目上的利益也不同，這些不同也導(dǎo)致它們在與美國的合作中摩擦不斷，直接影響了“新絲綢之路”計劃的實(shí)施效果。

第三，該計劃對地區(qū)其他多邊合作機(jī)制的影響有限。目前，在中亞和南亞地區(qū)有許多促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的多邊機(jī)制，它們也都關(guān)注到了阿富汗問題。上海合作組織是中亞地區(qū)重要的區(qū)域合作組織，在加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作方面取得了重大進(jìn)展。2003年9月，上海合作組織六國總理簽署了《上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》，明確了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的近、中、遠(yuǎn)期目標(biāo)。雖然由于成員國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異懸殊，各國資源稟賦各不相同，交通聯(lián)系不夠順暢，在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化方面仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，但總體而言，各成員國對加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的愿望更加迫切，條件也更加成熟。2012年6月，阿富汗成為上海合作組織觀察員。2013年9月的上海合作組織元首峰會宣言強(qiáng)調(diào)了對阿富汗問題的關(guān)注。上海合作組織框架內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作必將對穩(wěn)定阿富汗局勢發(fā)揮積極的作用。阿富汗另一個參與其中的地區(qū)合作組織是經(jīng)濟(jì)合作組織（ECO），該組織共有10個成員國，近年來其合作領(lǐng)域覆蓋了貿(mào)易與投資、交通與通訊、能源礦產(chǎn)與環(huán)境、農(nóng)業(yè)、旅游等多個方面。阿富汗于2007年正式成為南亞區(qū)域合作聯(lián)盟（SAARC）的成員，這意味著阿富汗可以在南盟框架下加大與南亞國家在反恐、反毒和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，特別是在經(jīng)濟(jì)上可以分享南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，這對阿富汗的長遠(yuǎn)發(fā)展十分有益?！靶陆z綢之路”計劃和上述地區(qū)組織的經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目有重疊和相同之處，但其影響只是局部的，主要原因是該計劃本身的成效有限，對相關(guān)國家的吸引力也有限，并且在一定程度上影響了某些地區(qū)組織的凝聚力。

（編輯 吳兆禮）