中圖分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：隨著近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)，人口流動(dòng)加速，宅基地制度在一些地區(qū)受到了較大沖擊，宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象活躍，尤其是十八屆三中全會(huì)后，有些人更是呼吁放松宅基地政策，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，還有人建議合并自然村，引導(dǎo)農(nóng)民住進(jìn)高樓大廈，筆者認(rèn)為這些看法或激進(jìn)或脫離實(shí)際，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，宅基地制度是需因勢而變，但要層次分明，因地制宜，避免一刀切而損害農(nóng)民的利益。

關(guān)鍵詞：宅基地；產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)結(jié)合部

“有恒產(chǎn)者有恒心?！闭嘏c農(nóng)民息息相關(guān)，是其安身立命之所在。宅基地使用權(quán)是在集體土地所有制基礎(chǔ)之上，為農(nóng)民建造住宅方便而創(chuàng)建的一種用益物權(quán)。我國自建國以來就嚴(yán)禁宅基地的流轉(zhuǎn)，貫徹一戶一宅的理念，極大的保障了農(nóng)民的利益，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。但是，改革開放以來，商品經(jīng)濟(jì)迅速活躍，市場經(jīng)濟(jì)制度建立，城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的城中村改造，大量占用耕地建設(shè)新房造成的農(nóng)村空心化等現(xiàn)象，不斷地沖擊著現(xiàn)有的宅基地制度，十八屆三中全會(huì)指明了宅基地制度改革的新方向，在新一輪的宅基地改革中，一些現(xiàn)象引發(fā)了筆者對(duì)宅基地制度的新思考。

一、現(xiàn)行宅基地制度存在的突出問題

（一）、一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重

在建國初期，宅基地的獲得嚴(yán)格恪守“一戶一宅”的政策，經(jīng)過60多年的時(shí)代變遷，因農(nóng)房繼承等事實(shí)行為以及祖宅不賣等風(fēng)俗習(xí)慣，農(nóng)村“一戶多宅”問題比較突出，一部分因父輩離去后留下空置宅基地，同時(shí)兒孫輩另置新的宅基地；還有因舊房翻新成本高，另擇便利位置申請(qǐng)宅基地。再加上我國對(duì)宅基地買賣規(guī)定比較嚴(yán)格，最終導(dǎo)致空置宅基地難以流轉(zhuǎn)出去，使一戶多宅現(xiàn)象較為普遍。

（二）、農(nóng)村普遍出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象

村莊的發(fā)展是從中心向四周擴(kuò)散的，早期人們聚居在村莊中心，住的是土胚房，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平提高，就不斷以原來的舊房區(qū)為中心向四周擴(kuò)散修建新的磚瓦房，舊房子拆又不能拆，賣也不肯賣，村委會(huì)也無力且無資金對(duì)舊房區(qū)進(jìn)行改造。在廣大的河南農(nóng)村地區(qū)可以大量發(fā)現(xiàn)這種以舊房子為中心的村莊，這就是宅基地空置造成的“空心化”現(xiàn)象。宅基地空置的另一個(gè)重要原由是一些人富裕后遷到城市居住，但依然在農(nóng)村擁有宅基地，甚至為從未在農(nóng)村生活過的兒孫購置，只在逢年過節(jié)回去貼一副春聯(lián)，這種情形也造成了宅基地的大量空置。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)老宅基地閑置面積約占10%～15%，部分地區(qū)這一比例更高。

（三）、在一些商品經(jīng)濟(jì)活躍區(qū)，宅基地制度名存實(shí)亡

商品經(jīng)濟(jì)活躍區(qū)主要是指城鄉(xiāng)結(jié)合部，交通便利的農(nóng)村樞紐地區(qū)，大型工業(yè)集聚的農(nóng)村等地方。在這些地區(qū)，商品經(jīng)濟(jì)比較活躍，由于大量外來人員的涌進(jìn)，對(duì)住房有著一定的需求，形成了交易市場，對(duì)現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度形成了沖擊。由于這些地方農(nóng)房買賣、出租、抵押十分活躍，宅基地使用權(quán)因此而變相流轉(zhuǎn)。但是這種流轉(zhuǎn)并不受現(xiàn)行法律的認(rèn)可，只能采取私下交易的方式，無疑增加了交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。以湖北十堰市城郊的柏林鎮(zhèn)為例，這個(gè)鎮(zhèn)距十堰市有多半小時(shí)的車程，國道316穿鎮(zhèn)而過，周圍汽車配件興盛。當(dāng)?shù)匾恍╅_發(fā)商在宅基地上開發(fā)出小產(chǎn)權(quán)房向外出售，這些賣出去的房屋并沒有產(chǎn)權(quán)證明文件，也沒有登記，僅依靠熟人間的關(guān)系確認(rèn)房子是買房者所有。這種房屋買賣情形現(xiàn)有法律無法規(guī)制，因此，在這些地區(qū)急需進(jìn)行改革宅基地制度，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、 對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的新思考

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?國土資源部副部長胡存智接受記者專訪時(shí)明確表示，農(nóng)村宅基地制度改革方向是進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不是指宅基地可以自由買賣。這一表述與我國宅基地制度的初衷是一致的，建國之初確立宅基地制度的根本目的是使每一個(gè)農(nóng)民都有所居，這是一種福利性質(zhì)的保障政策，目的是滿足農(nóng)民最低的生存所需，因此同時(shí)確立了“一戶一宅”制度，并限制流轉(zhuǎn)。經(jīng)過60多年的時(shí)代變遷，出現(xiàn)了一戶多宅、宅基地空置、宅基地私下買賣等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)似乎有一個(gè)共同的原因：宅基地?cái)?shù)量大大富余，政策卻又不允許自由流轉(zhuǎn)。那我們是否需要對(duì)宅基地制度進(jìn)行全面改革，拋離其設(shè)立的初衷呢？答案是否定的。不論時(shí)代怎么變遷，“一戶一宅”的政策初衷都不能背離，因?yàn)槲覀冇兄嫶蟮霓r(nóng)民基數(shù)，他們的生存維系著社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)于新情況、新問題，我們可以對(duì)現(xiàn)行宅基地制度進(jìn)行“因地制宜”的調(diào)整，適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，以下是筆者對(duì)宅基地制度的兩點(diǎn)思考：

（一）、對(duì)廣大偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，堅(jiān)持現(xiàn)有的宅基地政策，局部作出適當(dāng)調(diào)整。目前，偏遠(yuǎn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平和現(xiàn)行宅基地制度依然是相適應(yīng)的。在這些農(nóng)村地區(qū)，沒有買房市場，不可能出現(xiàn)宅基地私下交易活躍的現(xiàn)象，所以這些地方一戶多宅、宅基地空置現(xiàn)象比較普遍，首先要嚴(yán)格限制甚至禁止占用耕地開發(fā)新的宅基地，從源頭上解決宅基地?cái)?shù)量富余問題，迫使宅基地需求導(dǎo)向一戶多宅者，利用集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)小市場平衡宅基地資源的分配。宅基地的交易對(duì)象應(yīng)區(qū)別對(duì)待，本集體組織成員允許自由交易；若是其他集體組織成員，宅基地能否流轉(zhuǎn)則需要經(jīng)由村委會(huì)的審批；如果買房者是城市居民，根據(jù)政策禁止其在農(nóng)村買房。

（二）、商品經(jīng)濟(jì)活躍城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，堅(jiān)持“一戶一宅”的前提下，允許多余宅基地自由流轉(zhuǎn)。在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，出現(xiàn)買房市場是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，以現(xiàn)有政策去加以制止，反而會(huì)事與愿違，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。宅基地制度的初衷是解決農(nóng)民基本生存所需，而這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較高，居民比較富裕，愿意進(jìn)行宅基地買賣的人必然有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或者會(huì)獲得比基本生存更大的利益，進(jìn)而提高生活水平。允許宅基地自由流轉(zhuǎn)的前提是依然是堅(jiān)持“一戶一宅”制度，進(jìn)行宅基地登記，發(fā)放證書，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，防止有人交易后又去申請(qǐng)新的宅基地。按照黨中央國務(wù)院部署，今年開始我國全面開展包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。目前，這項(xiàng)工作正在各省普遍開展。

目前，為了解決農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象，緩解耕地緊張，在很多農(nóng)村地區(qū)正默默進(jìn)行著一場“農(nóng)村社區(qū)化運(yùn)動(dòng)”。這個(gè)政策的實(shí)質(zhì)是引導(dǎo)分散的農(nóng)民到交通便利的地段統(tǒng)一集中住進(jìn)樓房，合并自然村，建立農(nóng)村社區(qū)，河南大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開始試點(diǎn)。如從耕地這一點(diǎn)來看，對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，這個(gè)政策比較適合，《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，可見收回宅基地，引導(dǎo)成員集中居住是可行的。但是這個(gè)政策在很多偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)同樣推行，對(duì)于依然以種地為主業(yè)的農(nóng)民來說，顯然不是那么容易接受，筆者不僅困惑：農(nóng)民統(tǒng)一住進(jìn)樓房后，牛怎么辦？是以，其中相關(guān)問題有待深入研究。

參考文獻(xiàn)

[1]涂圣偉.農(nóng)村宅基地改革最佳窗口期到來[N]，中國證券報(bào)，2014-07-15（3）.

[2]龔濤.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011，（6）.

作者簡介：郭軍帥（1989.12-），河南省林州市人，西北政法大學(xué)碩士研究生。