在基本公共衛(wèi)生服務(wù)層面，“滄州模式”已經(jīng)不是一個(gè)新詞。2014年7月14日，河北省財(cái)政廳與河北省衛(wèi)計(jì)委聯(lián)合發(fā)布通知，在全省范圍內(nèi)推行基本公共衛(wèi)生服務(wù)資金支付方式改革。其原型，就是當(dāng)年的“滄州模式”。而這種即將在河北全省推開(kāi)的模式究竟“改”了哪些東西，對(duì)于河北省財(cái)政來(lái)說(shuō)，又有哪些表象之下的深層思考？以此為契機(jī)，本刊專訪了河北省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)杜彥卿。請(qǐng)他從這項(xiàng)政策的定位、范圍與深度“三維”談一下他的理解。

定位于共建共贏

《新理財(cái)》：杜廳長(zhǎng)您好，我們知道，滄州市基本公共衛(wèi)生服務(wù)支付方式改革工作在省廳的指導(dǎo)下，準(zhǔn)備向全省范圍推開(kāi)了。您認(rèn)為這件事，從財(cái)政部門和衛(wèi)生部門的工作角度講，應(yīng)該是一個(gè)什么樣的定位？

杜彥卿：這件事的定位要從兩個(gè)方面說(shuō)起。從財(cái)政部門方面來(lái)談，這次基本公共衛(wèi)生服務(wù)支付方式改革，目的在于改變傳統(tǒng)的預(yù)算切塊方式。在傳統(tǒng)方式下，財(cái)政部門對(duì)于安排到各個(gè)業(yè)務(wù)部門的財(cái)政資金，要準(zhǔn)確考核使用情況是非常困難的。不僅僅是基本公共衛(wèi)生服務(wù)支出方面，其他的比如說(shuō)涉農(nóng)資金等，考核績(jī)效也都非常困難。經(jīng)過(guò)綜合考慮，我們決定從老百姓受益直接、關(guān)注度高的基本公共衛(wèi)生服務(wù)資金上開(kāi)始改革。

如果說(shuō)定位的話，我認(rèn)為這一改革有幾個(gè)基礎(chǔ)的定位：資金的用途、使用方向不變；資金的數(shù)量不變，只加不減；財(cái)政和衛(wèi)生部門之間的工作分工不變，也就是說(shuō)，原有的職責(zé)是不變的。改變的，只是這筆資金的支付方式。由傳統(tǒng)的財(cái)政按人頭計(jì)算切塊分給部門，再由部門向下切分，改變?yōu)橛眯畔⒒到y(tǒng)建立起更為科學(xué)的考核方式，形成有序競(jìng)爭(zhēng)的分配機(jī)制。

而從基層衛(wèi)生部門的角度來(lái)說(shuō)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和信息化系統(tǒng)之后，他們拿這筆錢其實(shí)是更加理直氣壯的。誰(shuí)該多拿，誰(shuí)該少拿，更明晰化了。最關(guān)鍵的是，衛(wèi)生部門想達(dá)到的工作目標(biāo)，在分配機(jī)制的推動(dòng)下，更有效地實(shí)現(xiàn)了。從財(cái)政部門來(lái)講，這項(xiàng)資金的使用因?yàn)榕c服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量掛起了鉤，效益實(shí)實(shí)在在提高了。因此這項(xiàng)工作對(duì)于財(cái)政部門和衛(wèi)生部門，是實(shí)現(xiàn)了“共贏”。

《新理財(cái)》：雖然我們的初衷是好的，但就滄州這幾年的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，改革支付方式似乎不是一件簡(jiǎn)單的事。

杜彥卿：確實(shí)如此。任何一項(xiàng)改革都要具備一定條件，比如，沒(méi)有信息化的支撐，很多改革就不能進(jìn)行，這也是以前我們沒(méi)有做這些工作的原因之一?？梢哉f(shuō)，我們的財(cái)政預(yù)算管理在一些方面還處于一種比較粗放的狀態(tài)，不改它是因?yàn)闂l件還不成熟，特別是信息技術(shù)支撐條件不成熟。當(dāng)然，也有方方面面認(rèn)識(shí)上的差距。我們現(xiàn)在所說(shuō)的改革還不是標(biāo)準(zhǔn)意義上的改革，而是一種完善，或者說(shuō)踐行本職。有些人說(shuō)這是利益分配問(wèn)題，在這個(gè)事情上，我不太認(rèn)同這種觀點(diǎn)。我認(rèn)為，這是我們長(zhǎng)期的慣性思維影響，存有怕改、不愿改的問(wèn)題。

《新理財(cái)》：我們可不可以這樣理解，對(duì)于財(cái)政和業(yè)務(wù)部門來(lái)說(shuō)，這都是一種慣性思維。

杜彥卿：可以這樣理解。但我不認(rèn)為它是一種惰性，這是兩回事。財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門工作的目的都是相同的，都是為了把這些民生資金真真正正的花到民生上。我們一直在說(shuō)績(jī)效財(cái)政，那么誰(shuí)最有權(quán)評(píng)價(jià)財(cái)政資金的績(jī)效？既然是民生資金，那么老百姓最有權(quán)評(píng)價(jià)它是否花到位了。你工作做得到不到位，老百姓是用腳投票的，一看便知。就基本公共衛(wèi)生服務(wù)這件事來(lái)說(shuō)，財(cái)政和衛(wèi)生部門要共同改變過(guò)去的思維慣性。從業(yè)務(wù)上，改變財(cái)政資金的切塊分配模式。從思想上，改變過(guò)去不管做事效果如何都拿一樣錢的想法。

范圍與趨勢(shì)

《新理財(cái)》：您剛才說(shuō)到幾個(gè)不變和變的問(wèn)題，但在實(shí)際工作中，財(cái)政部門與衛(wèi)生部門還是要有一個(gè)清晰的職責(zé)分界。也有人提出，財(cái)政現(xiàn)在是幫著衛(wèi)生部門做了一些工作，您怎么看在這項(xiàng)工作中財(cái)政與衛(wèi)生部門之間的“楚河漢界”？

杜彥卿：基本公共衛(wèi)生服務(wù)這件事本身，肯定是要由衛(wèi)生部門來(lái)牽頭的，干什么、怎么干都必須由衛(wèi)生部門來(lái)定。財(cái)政部門能做的，就是要管好資金，讓資金發(fā)揮最大的效用。為達(dá)到這一目標(biāo)，在支付方式領(lǐng)域進(jìn)行改革，這是財(cái)政該做的，應(yīng)該由財(cái)政部門來(lái)牽頭。省級(jí)財(cái)政、衛(wèi)生部門目標(biāo)一致、形成了合力，這是推動(dòng)這項(xiàng)工作最有利的條件?？偠灾?，大家都是為了把基本公共衛(wèi)生服務(wù)這項(xiàng)工作做好，部門之間應(yīng)該是相互協(xié)作配合的關(guān)系，并沒(méi)有矛盾。

《新理財(cái)》：在推廣“滄州模式”的過(guò)程中，您認(rèn)為這種模式的普適性和可復(fù)制性如何？

杜彥卿：對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我想說(shuō)三點(diǎn)。

第一，一項(xiàng)政策是要與時(shí)俱進(jìn)的。十八屆三中全會(huì)提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度。那么什么叫現(xiàn)代財(cái)政制度？不能以某一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)為限，它是要不斷發(fā)展的。所以我們說(shuō)滄州這種模式也是需要不斷向前發(fā)展完善的，隨著發(fā)展完善，它的普適性會(huì)逐漸增強(qiáng)。

第二，就現(xiàn)在而言，滄州這個(gè)模式，我認(rèn)為至少在北方類似地區(qū)有著較大的普適性。我們?cè)谶x擇這個(gè)樣本的時(shí)候，考慮到了它的可借鑒意義。比如人口比較分散，城鎮(zhèn)化率比較低等，這是北方比較典型的情況。作為一個(gè)試點(diǎn)，滄州面臨著許多地區(qū)共同面臨的問(wèn)題，例如人口基數(shù)較大、服務(wù)質(zhì)量難以考核等等，它并沒(méi)有太多的特殊性。

第三，滄州模式表面上是支付方式的簡(jiǎn)單改變，而深層實(shí)質(zhì)卻是思維方式的深刻轉(zhuǎn)變，這也是一種趨勢(shì)。財(cái)政資金用得好不好，不能靠行政手段去評(píng)價(jià)，而是要適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制，讓老百姓去評(píng)價(jià)?；竟残l(wèi)生服務(wù)資金支付方式改革只是一個(gè)起點(diǎn)，我們會(huì)逐漸推廣這種支出模式，擴(kuò)大適用范圍，讓民生財(cái)政真正服務(wù)于民生，讓惠民資金真正惠及百姓，解決好資金使用“最后一公里”的問(wèn)題。

《新理財(cái)》：您提到滄州的這種做法其實(shí)是一種趨勢(shì)。十八大之后，財(cái)政提出了很多新思路和新定義，比如政府購(gòu)買服務(wù)，比如財(cái)政績(jī)效理論，甚至政府績(jī)效理論等等。您認(rèn)為滄州的做法是否在一定程度上推動(dòng)了這些理論的發(fā)展？

杜彥卿：這是一個(gè)如何理解的問(wèn)題。就像我上面說(shuō)的，政策都是與時(shí)俱進(jìn)的。那么如何前進(jìn)？就是要把理論應(yīng)用到實(shí)踐當(dāng)中去，并逐漸去完善它。例如政府購(gòu)買服務(wù)，一般的理解是政府購(gòu)買社會(huì)組織提供的服務(wù)，而在滄州基本公共衛(wèi)生服務(wù)的實(shí)踐中，一些公立的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等等也參與了財(cái)政資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配，政府也購(gòu)買了它們的服務(wù)。這就完善了政府購(gòu)買服務(wù)的定義，政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象，也應(yīng)當(dāng)包括服務(wù)性的事業(yè)單位。這也是理論在實(shí)踐中的進(jìn)一步完善。

廣度與深度

《新理財(cái)》：在把滄州模式向全省推廣的過(guò)程中，這種模式還需要不斷向前探索。那么您認(rèn)為“滄州模式”還需要哪些層面上的完善？

杜彥卿：僅就財(cái)政部門而言，我認(rèn)為至少還有四個(gè)方面需要加強(qiáng)。

第一，應(yīng)該定好績(jī)效考核的方式。基本公共衛(wèi)生服務(wù)涉及人數(shù)多，范圍廣 ，情況復(fù)雜。從財(cái)政資金管理的角度來(lái)說(shuō)，難度非常大，而且還是跨部門協(xié)作。因此在績(jī)效考核的模式上，需要不斷的磨合完善。現(xiàn)在，滄州的考核機(jī)制和模式雖然走在了同行的前列，但還需要加強(qiáng)和衛(wèi)生部門的協(xié)作，讓考核方式更加精細(xì)和科學(xué)。

第二，需要完善財(cái)政資金的監(jiān)督機(jī)制。在考核真實(shí)有效的基礎(chǔ)之上，要繼續(xù)強(qiáng)化方方面面的監(jiān)督，讓民生資金真正用到老百姓身上，讓需要的人得到實(shí)惠。既然改革了財(cái)政資金的支付方式，就不能再不知道財(cái)政資金花到哪去了。這也是財(cái)政的本責(zé)之一。

第三，需要完善資金撥付政策。由于傳統(tǒng)意義上的基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)是先撥款后辦事，改革之后變成了先辦事后付款，并且按照實(shí)際工作量分配，這就要求財(cái)政部門必須及時(shí)足額地?fù)芨稇?yīng)付款項(xiàng)。這也是財(cái)政支付方式改革的重要內(nèi)容。

第四，需要做好政策不斷調(diào)整的準(zhǔn)備。作為一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，滄州不應(yīng)該讓既有模式束縛住，而應(yīng)該勇于嘗試更新的、更先進(jìn)的財(cái)政信息技術(shù)和財(cái)政制度。這既是工作要求，也是實(shí)際需要。

《新理財(cái)》：我們?cè)跍嬷莸膶?shí)地調(diào)研中了解到，所謂的“滄州模式”，其實(shí)每年都有新思路和新的工作方式參與其中。就現(xiàn)在的滄州基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作而言，他們的改革方向是正確的，接下來(lái)需要的是改進(jìn)。是這樣嗎？

杜彥卿：這說(shuō)明他們已經(jīng)度過(guò)了改革最艱難的時(shí)期。每一項(xiàng)改革最難的就是達(dá)成共識(shí)。財(cái)政作為政府資金的主要管理部門，在工作中面對(duì)的是所有預(yù)算部門。我們之前總想著一碗水端平，在部門和項(xiàng)目之間取得平衡。但現(xiàn)代財(cái)政制度要求我們必須在財(cái)政資金的分配過(guò)程中引入績(jī)效理念。滄州基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作中引入的財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也是其中一項(xiàng)試驗(yàn)。從財(cái)政的角度來(lái)說(shuō)，讓服務(wù)提供方接受這種理念上的轉(zhuǎn)變是最難的，其他的都是技術(shù)問(wèn)題和時(shí)間問(wèn)題，也可以理解為你所說(shuō)的“改進(jìn)”。

《新理財(cái)》：您多次提到，滄州基本公共衛(wèi)生服務(wù)資金支付方式改革，對(duì)于財(cái)政來(lái)說(shuō)實(shí)際上是財(cái)政資金績(jī)效管理理念的一次改革。這與財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在建立現(xiàn)代財(cái)政制度中改變支出預(yù)算約束偏軟現(xiàn)狀的要求不謀而合。但這僅僅還是財(cái)政改革中的冰山一角。以后的路可能還會(huì)很長(zhǎng)。

杜彥卿：有改變才有進(jìn)步，有比較才有推動(dòng)。評(píng)價(jià)財(cái)政資金分配得好不好，財(cái)政工作做得到不到位，不應(yīng)該由我們來(lái)說(shuō)，而應(yīng)該讓事實(shí)說(shuō)話，讓績(jī)效說(shuō)話，讓老百姓說(shuō)話，讓市場(chǎng)說(shuō)話。說(shuō)到預(yù)算約束，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政資金的支出抱著一種深究的態(tài)度，負(fù)好財(cái)政的本責(zé)。這也對(duì)接下來(lái)的財(cái)政工作，提出了更高的要求。