【摘 要】土地出讓招拍掛制度充分體現(xiàn)了公平、公開(kāi)、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，對(duì)推進(jìn)城市土地使用制度改革和市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了重大的作用，但其弊端也日益顯現(xiàn)。當(dāng)前最主要的是對(duì)招拍掛制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，完善制度本身，規(guī)范運(yùn)行程序，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

【關(guān)鍵詞】地王；招拍掛；競(jìng)價(jià)

一、關(guān)于招拍掛制度合理性的爭(zhēng)議

隨著房?jī)r(jià)地價(jià)攀升，被視為“陽(yáng)光政策”的建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛制度受到嚴(yán)重的質(zhì)疑和指責(zé)，引發(fā)關(guān)于土地招拍掛制度合理性討論。人們把高房?jī)r(jià)歸因于不合理的招拍掛制度。在城市化進(jìn)程中，地方政府進(jìn)行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資，而這些資金的重要來(lái)源就是土地出讓金，這就使地方政府通過(guò)招拍掛制度，可以故意控制土地投放速度和規(guī)模，抬高土地價(jià)格。

招拍掛制度產(chǎn)生是為了解決土地出讓市場(chǎng)的公開(kāi)、公平、公正及效率的問(wèn)題，但是在這一制度運(yùn)行過(guò)程中，卻忽略了價(jià)格虛高和非理性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。同時(shí)也有專家指出招拍掛助長(zhǎng)了所謂新的“圈地運(yùn)動(dòng)”，使土地市場(chǎng)的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)日益加大。

二、招拍掛制度的法理基礎(chǔ)

（一）招拍掛的屬性——資源利用的公益性

招拍掛制度的公益性主要有兩個(gè)方面：一是起源的時(shí)代背景，二是服務(wù)的現(xiàn)時(shí)目標(biāo)。

首先是時(shí)代背景。90年代以前，我國(guó)土地供給長(zhǎng)期實(shí)行行政劃撥制度。雖然自1990年起，我國(guó)推行土地有償使用制度改革，但這一時(shí)期土地出讓仍以劃撥和協(xié)議為主，市場(chǎng)參與很少。由于沒(méi)能充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，出現(xiàn)了三方面的問(wèn)題：一是土地出讓中腐敗現(xiàn)象頻發(fā)；二是協(xié)議地價(jià)偏低，國(guó)有土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重；三是土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，造成了國(guó)土資源的浪費(fèi)?？梢?jiàn)，我國(guó)土地招拍掛制度緣起的公益性基礎(chǔ)是針對(duì)當(dāng)時(shí)土地出讓和使用中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

其次是現(xiàn)時(shí)目標(biāo)的公益性。2002年國(guó)土部頒布了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，首次就土地招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌的內(nèi)涵、原則、范圍、程序等問(wèn)題做出了說(shuō)明，指出土地招拍掛服務(wù)的現(xiàn)時(shí)目標(biāo)由三部分組成：一是為用地單位建立公平、公正、公開(kāi)的土地使用權(quán)競(jìng)價(jià)出讓環(huán)境；二是規(guī)范地方政府土地使用權(quán)出讓行為；三是優(yōu)化城市土地資源配置。土地招拍掛制度在推進(jìn)中國(guó)城市土地有償公開(kāi)使用改革的過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

（二）土地招拍掛制度的異化

土地管理和收益的實(shí)際權(quán)力掌握在地方政府手中，國(guó)家只享有法律上的所有權(quán)。這樣，土地供應(yīng)的“國(guó)家壟斷”演化為“地方政府壟斷”。在這一過(guò)程中，受逐利性及其他制度變遷的疊加影響，土地招拍掛工作逐步與其應(yīng)有的制度目標(biāo)發(fā)生偏離，成為地方政府謀取本地經(jīng)濟(jì)利益的工具。目前，土地招拍掛的制度異化主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：首先是主體角色異化，現(xiàn)實(shí)中許多土地招拍掛工作由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其身份從智能管理者逐漸演化為土地市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者和利益分配者。其次是客體范圍異化，土地招拍掛的范圍呈現(xiàn)出向城市次中心、城郊、甚至向農(nóng)村擴(kuò)大的趨勢(shì)，造成不小的社會(huì)矛盾。另外是出讓機(jī)制異化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)，大多數(shù)土地都是通過(guò)拍賣(mài)方式出讓，這與充分競(jìng)爭(zhēng)下的拍賣(mài)存在本質(zhì)不同，高地價(jià)往往是非理性競(jìng)爭(zhēng)下形成的。還容易滋生“以地謀財(cái)”的短視行為。最后是出讓金征收方式異化，我國(guó)多數(shù)實(shí)行的是限期付清的繳納方式，這一方面削弱了中小用地單位的一級(jí)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，一方面不利于行政際公平關(guān)系的維護(hù)。

三、土地招拍掛制度的重構(gòu)

1、明確土地招拍掛主管機(jī)構(gòu)

《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》中，就對(duì)主管機(jī)構(gòu)作出了明確規(guī)定，即由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)，實(shí)踐中，各地成立土地儲(chǔ)備中心具體負(fù)責(zé)招拍掛事宜并無(wú)不妥，問(wèn)題在于不應(yīng)使其親自參與到土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之中，同時(shí)兼具管理者和經(jīng)營(yíng)者的角色。為了應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)土部發(fā)文要求全國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)須與其下屬或掛靠的從事土地開(kāi)發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)脫鉤，國(guó)土資源部門(mén)及所屬企事業(yè)單位不得直接從事土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。

2、實(shí)現(xiàn)拍賣(mài)方式多樣化

當(dāng)前，我國(guó)絕大多數(shù)土地出讓都是采取第一價(jià)格拍賣(mài)的方式，由報(bào)價(jià)最高者獲得土地使用權(quán)。這類競(jìng)價(jià)方式更多關(guān)注土地資源的稀缺特點(diǎn)，對(duì)土地資源公共屬性的認(rèn)識(shí)不足。為此，可以從兩個(gè)角度出發(fā)遏制非理性競(jìng)價(jià)的可能。一是引入權(quán)重評(píng)價(jià)法，增加新的評(píng)價(jià)因素，不以價(jià)格作為唯一決定因素。二是可以從拍賣(mài)制度本身出發(fā)探尋遏制用地單位非理性博價(jià)的可能。近年來(lái)很多地區(qū)探索“限房?jī)r(jià)，競(jìng)地價(jià)”或者“一限多競(jìng)”等新的競(jìng)價(jià)機(jī)制，都是良好的嘗試。然而，這些競(jìng)價(jià)機(jī)制仍屬于第一價(jià)格拍賣(mài)范疇，可以考慮突破這一范疇的限制，實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)機(jī)制的多樣化，如嘗試實(shí)行第二價(jià)格密封拍賣(mài)法等，加強(qiáng)競(jìng)買(mǎi)人之間的博弈程度，抑制博價(jià)沖動(dòng)。

3、改革土地出讓金繳納方式，實(shí)行年租制

鑒于一次性繳納土地出讓金的諸多弊端，我國(guó)有必要對(duì)現(xiàn)行土地出讓金繳納方式進(jìn)行改革?？梢試L試實(shí)行年租制，即土地出讓時(shí)，受讓人只需繳納一個(gè)較低比例的價(jià)款，其余價(jià)款在合理評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值和預(yù)測(cè)土地未來(lái)收益的基礎(chǔ)上在剩余年期內(nèi)貼現(xiàn)收取，讓各屆政府班子都能夠享有土地出讓帶來(lái)的收入和未來(lái)土地增值帶來(lái)的效益，即通過(guò)代際轉(zhuǎn)移保持土地資源的價(jià)值量實(shí)現(xiàn)代際共享與均衡發(fā)展。當(dāng)然，此種年租繳納方法的最大挑戰(zhàn)是每年需對(duì)土地價(jià)值重新進(jìn)行評(píng)估，因此不可避免地會(huì)對(duì)評(píng)估成本和評(píng)估技術(shù)提出較高要求，但這也有利于促進(jìn)土地估價(jià)行業(yè)和地價(jià)管理的發(fā)展。因此實(shí)質(zhì)年租制的做法仍具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義。

4、加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)施土地監(jiān)察制度

完善的土地法制是依法行政、規(guī)劃土地市場(chǎng)的依據(jù)。只有做到有法可依，才能做到違法必究。目前的土地法制、法規(guī)對(duì)一些違法用地行為處罰規(guī)定不夠明確，如對(duì)改變土地用途的行政處罰，只規(guī)定了沒(méi)收土地，未對(duì)地上建筑物作出明確規(guī)定；又如在沒(méi)收和拆除這兩種行政處罰方式上，鑒于土地權(quán)是有期限的使用權(quán)，而房產(chǎn)是無(wú)限期的所有權(quán)，這兩種權(quán)屬之間有著本質(zhì)的區(qū)別，法律法規(guī)不加以區(qū)別與明確，給執(zhí)法工作帶來(lái)難度與不便。

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