摘 " 要：新型農(nóng)村合作金融具有將商業(yè)性金融支持“三農(nóng)”發(fā)展面臨的高交易成本內(nèi)部化的制度優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)了我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的時(shí)代要求，是我國(guó)農(nóng)村金融實(shí)現(xiàn)商業(yè)性金融和合作性金融“兩條腿走路”戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵一環(huán)。本文分析我國(guó)新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出相關(guān)的政策建議，希望以此能探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村金融改革之路，能從根本上解決我國(guó)農(nóng)村金融供給不足的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 新型農(nóng)村合作金融;現(xiàn)狀;問(wèn)題;政策建議

中圖分類號(hào)：F832.3 " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A〓 文章編號(hào)：1003-9031（2014）12-0023-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.12.05

一、引言

構(gòu)建一個(gè)政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的農(nóng)村金融體系，是適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)多元化、多層次金融需求的必然要求。事實(shí)表明，盡管經(jīng)歷與新中國(guó)年齡幾乎相同的長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村合作金融遠(yuǎn)未達(dá)到其應(yīng)有的地位和作用。理論上存在對(duì)農(nóng)村合作金融生存土壤的質(zhì)疑，實(shí)踐中部分相關(guān)政府管理部門也對(duì)發(fā)展農(nóng)村合作金融保持消極態(tài)度。2014年初，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱2014年中央一號(hào)文件），在強(qiáng)化政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”職責(zé)的同時(shí)，突出對(duì)新時(shí)期我國(guó)發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行了安排和部署，肯定了合作金融在農(nóng)村金融系統(tǒng)中的作用，顯示了黨中央、國(guó)務(wù)院推動(dòng)農(nóng)村改革與發(fā)展有了新的重大政策導(dǎo)向，新型農(nóng)村合作金融將是當(dāng)前農(nóng)村中最有生命力的金融事業(yè)[1]。因此，在新型農(nóng)村合作金融發(fā)展方興未艾之時(shí)，研究新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，對(duì)構(gòu)建我國(guó)多層次的農(nóng)村金融體系和促進(jìn)新型農(nóng)村合作金融組織持續(xù)健康發(fā)展有著重要的實(shí)踐意義。

二、新型農(nóng)村合作金融的內(nèi)涵及特征

所謂“新型”，是與過(guò)去曾經(jīng)失敗的農(nóng)村合作基金會(huì)和農(nóng)村信用合作社相對(duì)應(yīng)。這兩類機(jī)構(gòu)因政府干預(yù)過(guò)多，忽略了社員的主體地位，最終輪為政府的金融工具，導(dǎo)致其資金使用效率低下，財(cái)務(wù)狀況難以為繼，最終導(dǎo)致農(nóng)村合作基金會(huì)被清理關(guān)閉，農(nóng)村信用合作社則向商業(yè)化、股份制方向改革，已喪失了真正的合作金融性質(zhì)。

按照國(guó)際通行的合作經(jīng)濟(jì)原則，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，新型農(nóng)村合作金融組織是指農(nóng)村低收入弱勢(shì)群體，為解決自身信貸約束難題，以入社者的股金為資本，實(shí)行民主管理、為入社社員提供資金互助而自愿聯(lián)合組建的一種合作經(jīng)濟(jì)組織。其特征主要有：一是社員是合作金融的“主人”，即合作社成員具有客戶和所有者的雙重屬性;二是信用合作社實(shí)行一人一票制度的民主管理，而不是按股權(quán)進(jìn)行投票;三是信用合作組織不以盈利為目的，資金占用費(fèi)（利率）一般比商業(yè)性金融、民間借貸低，體現(xiàn)合作精神;四是盈余用于公共積累，一般不進(jìn)行分配。

三、我國(guó)發(fā)展新型農(nóng)村合作金融的必要性

（一） 發(fā)展新型農(nóng)村合作金融能有效地降低農(nóng)村融資交易成本

商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)往往看重借款者的抵押品、信用狀況等顯性因素，而這正是農(nóng)村低收入群體所缺乏的，導(dǎo)致了商業(yè)性金融服務(wù)這部分人群的交易成本過(guò)高，不能有效地服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。我國(guó)農(nóng)村的信用特征主要表現(xiàn)為熟人社會(huì)信用，即以人際關(guān)系為紐帶的信用，從信息角度上講，屬隱性信息。新型農(nóng)村合作性金融的制度優(yōu)勢(shì)在于其運(yùn)作正是基于農(nóng)村熟人社會(huì)信用和聲譽(yù)約束，不需要抵押品和顯性信用信息，通過(guò)血緣、地緣和業(yè)緣的關(guān)系將單個(gè)農(nóng)戶面對(duì)各種商業(yè)金融組織產(chǎn)生的大量交易費(fèi)用內(nèi)部化，極大低降低了融資的交易成本，從而能夠?qū)崿F(xiàn)良性發(fā)展[2]。

（二）發(fā)展新型農(nóng)村合作金融是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化時(shí)代要求

我國(guó)農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特征明顯，如何將分散、弱小的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)引向市場(chǎng)化、規(guī)?；图s化發(fā)展的道路，是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須解決的核心問(wèn)題。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，以勞動(dòng)、技術(shù)與信息進(jìn)行聯(lián)合的專業(yè)生產(chǎn)合作社大量涌現(xiàn)，作為政府大力鼓勵(lì)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，不論是其在產(chǎn)業(yè)鏈上的縱向發(fā)展壯大，還是其在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中的賒購(gòu)和賒銷，都為合作金融的產(chǎn)生提供了客觀條件。在農(nóng)民專業(yè)合作社和供銷合作社的基礎(chǔ)上大力發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，將分散的農(nóng)民組織起來(lái)，不僅形成了農(nóng)戶生產(chǎn)的互助合作關(guān)系，而且還形成契約和信用共同體，增強(qiáng)了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的能力，使得農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生根本性的改變，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和農(nóng)民的致富提供了重要的組織載體，極大適應(yīng)了我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求[3]。

（三）發(fā)展新型農(nóng)村合作金融是緩解農(nóng)村融資困境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從我國(guó)農(nóng)村金融供給的現(xiàn)狀看，主要依賴商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)信社等）向廣大農(nóng)戶提供信貸資金。但商業(yè)性金融是以盈利為目的，注重是風(fēng)險(xiǎn)防范和盈利追求，這與農(nóng)戶貸款小額、分散的高風(fēng)險(xiǎn)、高成本顯得格格不入，實(shí)踐中也顯得困難重重、停滯不前，導(dǎo)致農(nóng)村金融供給與需求之間的矛盾無(wú)法得到根本解決，有些地區(qū)農(nóng)戶信貸服務(wù)甚至呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)。要改變農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，亟需增加金融組織和制度供給來(lái)提高農(nóng)民合作金融組織化程度，打破農(nóng)戶面對(duì)銀行機(jī)構(gòu)市場(chǎng)交易地位低下和銀行面對(duì)分散農(nóng)戶市場(chǎng)交易成本高的瓶頸問(wèn)題。大力發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，借助其在資金上的互助合作以及作為政策性金融、商業(yè)性金融回歸農(nóng)村的中介作用，從根本解決農(nóng)戶特別是低收入農(nóng)戶的信貸約束問(wèn)題。

四、我國(guó)新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展現(xiàn)狀

自上世紀(jì)90年代末我國(guó)農(nóng)村基金會(huì)被取締至2006年5月國(guó)務(wù)院扶貧辦開展建立“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”的試點(diǎn)工作之前（2003年農(nóng)村信用合作社開始市場(chǎng)化全面改革），這段時(shí)間我國(guó)正規(guī)、真正意義上的農(nóng)村合作金融處在一個(gè)空白發(fā)展階段。之后，隨著2006年國(guó)務(wù)院扶貧辦“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”、銀監(jiān)會(huì)“農(nóng)村資金互助社”的同時(shí)試點(diǎn)，我國(guó)新型真正意義上的農(nóng)村合作金融才開始出現(xiàn)。此后，多種形式的農(nóng)村合作金融紛紛出現(xiàn)。我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展動(dòng)力既有來(lái)自于民間的自發(fā)組織，也有來(lái)自于政府部門和監(jiān)管部門的主動(dòng)推動(dòng)，由于外部推動(dòng)力度和主體綜合能力的差異，新型農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)權(quán)形式呈現(xiàn)多元化。根據(jù)新型農(nóng)村合作金融組織是否納入銀監(jiān)部門或地方政府統(tǒng)一的監(jiān)管框架范圍，將新型農(nóng)村合作金融組織分為“正式”、“準(zhǔn)正式”和“非正式”三種類型[4]。

（一）“正式”的新型農(nóng)村合作金融組織

“正式”的新型農(nóng)村合作金融組織，是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)--農(nóng)村資金互助社。2006年12月，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，選取了四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北等6?。▍^(qū)）的農(nóng)村地區(qū)開展社區(qū)性信用合作組織的試點(diǎn)工作。2007年1月，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，對(duì)農(nóng)村資金互助社在機(jī)構(gòu)設(shè)立、社員和股權(quán)管理、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理及合并、分立、解散、清算等方面作了詳細(xì)的規(guī)定。2007年10月，銀監(jiān)會(huì)又出臺(tái)了《關(guān)于擴(kuò)大調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策試點(diǎn)工作的通知》，調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，試點(diǎn)范圍由內(nèi)蒙古、吉林、湖北、四川、甘肅、青海6個(gè)?。▍^(qū)），擴(kuò)大至全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競(jìng)爭(zhēng)不充分的縣（市）及縣（市）以下地區(qū)。由于農(nóng)村資金互助社的準(zhǔn)入門檻相對(duì)較高、監(jiān)管較嚴(yán)，發(fā)展勢(shì)頭并不快。截至2013年底，全國(guó)農(nóng)村資金互助社僅49家，“杯水車薪”般的數(shù)量難以滿足我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)海量的資金需求[5]。

（二）“準(zhǔn)正式”的新型農(nóng)村合作金融組織

“準(zhǔn)正式”新型農(nóng)村合作金融組織，是指在銀監(jiān)會(huì)頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》框架之外成立和運(yùn)作，游離于銀監(jiān)部門監(jiān)管，但與之同時(shí)得到來(lái)自中央政府有關(guān)部門或地方政府的大力支持。農(nóng)村資金互助社是參照準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)模式運(yùn)作的，其較高的準(zhǔn)入門檻限制了我國(guó)中西部地區(qū)、特別是一些貧困地區(qū)新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展。為推動(dòng)廣大農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)新型農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展，“準(zhǔn)正式”的新型農(nóng)村金融組織出現(xiàn)了兩種主要形式。一種是貧困村村級(jí)資金互助社。2006年5月，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展建立貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金試點(diǎn)工作的通知》，選擇了包括河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、江西、河南、湖南、四川、貴州、陜西、甘肅、寧夏、新疆等14個(gè)省區(qū)試點(diǎn)成立貧困村村級(jí)資金互助組織，目的是為了探索財(cái)政扶貧資金使用的新模式，有效緩解貧困地區(qū)農(nóng)戶發(fā)展資金匱乏問(wèn)題?；ブY金實(shí)行“民用、民管、民借、民還，持續(xù)使用和滾動(dòng)發(fā)展”的原則，資金來(lái)源渠道：一是專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金，平均每個(gè)試點(diǎn)村15萬(wàn)元的額度;二是鼓勵(lì)貧困村村內(nèi)農(nóng)戶以自有資金入股或采取贈(zèng)股等其他方式。目前，貧困村村級(jí)資金互助資金組織在貧困市縣尤其是中西部貧困地區(qū)發(fā)展較快。另一種是依托專業(yè)合作社或供銷社建立的資金互助社。為緩解專業(yè)合作社或供銷社成員融資難，在地方政府部門支持和指導(dǎo)下，專業(yè)合作社或供銷社成員自愿入股而建立起來(lái)的合作金融組織。不同于銀監(jiān)部門監(jiān)管框架下的農(nóng)村資金互助社：其是在合作社或供銷社內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的，服務(wù)對(duì)象不僅有互助會(huì)成員，也有非互助會(huì)成員的合作社成員;雖然沒(méi)有取得銀監(jiān)部門的金融業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可，但一般得到了地方政府對(duì)其的扶持和認(rèn)可。由于其準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，發(fā)展速度相對(duì)較快，為新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的主要形式。

（三）“非正式”的新型農(nóng)村金融合作組織

“非正式”的新型農(nóng)村合作金融組織，是指在銀監(jiān)部門和政府部門扶持和監(jiān)管框架之外發(fā)展和運(yùn)作的農(nóng)村資金互助社。這類資金互助社由農(nóng)戶、農(nóng)村小企業(yè)等市場(chǎng)主體自愿出資入股，帶有自發(fā)性質(zhì)的合作金融組織，成立的主要目的是滿足社區(qū)農(nóng)戶和農(nóng)村小微企業(yè)的資金需求。這類合作金融組織情況較為復(fù)雜：有的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)存在的，有的在專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織上成立的，有的變相吸收社員或非社員儲(chǔ)蓄，而有的，卻不吸收社員儲(chǔ)蓄，但它們均未獲得銀監(jiān)部門的金融業(yè)務(wù)許可證。有的沒(méi)在政府部門登記注冊(cè)備案，有的在工商部門登記注冊(cè)，有的在民政部門登記注冊(cè)。其發(fā)展數(shù)量較多，是我國(guó)農(nóng)村合作金融的重要組成部分。

五、我國(guó)新型農(nóng)村合作金融發(fā)展中存在的問(wèn)題

我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)源于2006年，經(jīng)過(guò)7年多時(shí)間的實(shí)踐，發(fā)展勢(shì)頭較快。但在發(fā)展過(guò)程中仍然暴露出新型農(nóng)村合作金融存在如立法保護(hù)缺失、投資逐利動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈、政府扶持政策不到位及風(fēng)險(xiǎn)防范措施不健全等突出問(wèn)題。

（一）相關(guān)立法滯后，新型農(nóng)村合作金融法律地位未明確

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，社會(huì)中的任何經(jīng)濟(jì)行為都需要法律的保護(hù)和規(guī)范。發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、日本、法國(guó)和美國(guó)等國(guó)都有較為完善的有關(guān)農(nóng)村合作金融的法律法規(guī)[6]。反觀我國(guó)，2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，只對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)合作和消費(fèi)合作提供了有法可依。此外，2007年銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，也只對(duì)農(nóng)村資金互助社的運(yùn)營(yíng)作了一些具體的規(guī)定，但上述兩個(gè)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)各種產(chǎn)權(quán)形式的新型農(nóng)村合作金融組織的權(quán)、責(zé)、利等作出明確規(guī)定。目前，在我國(guó)還沒(méi)有一套完整的法律體系來(lái)清晰界定新型農(nóng)村合作金融的經(jīng)營(yíng)范圍、目標(biāo)宗旨、組織架構(gòu)和盈利方式等，新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展仍缺少應(yīng)有的法律保障。雖然新型農(nóng)村合作金融組織從事的是金融類業(yè)務(wù)，但又不具備合理明確的法律地位，這不利于新型農(nóng)村合作金融的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）部分新型農(nóng)村合作金融組織經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，社會(huì)資本逐利動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈

2014年中央一號(hào)文件明確了要堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村合作金融組織發(fā)展。但從我國(guó)新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展現(xiàn)狀看，新型農(nóng)村合作金融組織產(chǎn)權(quán)形式呈現(xiàn)多元化，既有“正式”的合作金融組織，又有“準(zhǔn)正式”的合作金融組織，還有大量“非正式”的合作金融組織。由于新型農(nóng)村合作金融組織產(chǎn)權(quán)形式的多元化，導(dǎo)致各合作金融組織的管理經(jīng)營(yíng)水平良莠不齊，一些參股的社會(huì)資本為了牟取利潤(rùn)，打著辦合作金融的名義成立互助資金組織，采取高息對(duì)外攬儲(chǔ)、支付高額固定回報(bào)并參與跨地區(qū)、跨行業(yè)的投資活動(dòng)，背離了其合作金融的初衷和宗旨，使合作金融組織不是為農(nóng)民服務(wù)，而是為投機(jī)資本服務(wù)。甚至少數(shù)地區(qū)的新型農(nóng)村合作金融組織出現(xiàn)了非法集資的苗頭，極大地影響了新型農(nóng)村合作金融的輿論環(huán)境和發(fā)展前景。

（三）政府政策扶持力度不足，不利于新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展壯大

從發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展農(nóng)村合作金融的經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展農(nóng)村合作金融是離不開政府的政策扶持和財(cái)政資金的持續(xù)投入。目前在我國(guó)對(duì)新型農(nóng)村合作金融的政策扶持力度不足，主要表現(xiàn)如下兩個(gè)方面。一是稅收優(yōu)惠支持不足。新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)扎根于農(nóng)村、服務(wù)于社員，經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)能力水平有限，致使其盈利水平普遍較低。在此情況下，新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)并未享有優(yōu)惠的稅收減免政策，極大地制約了其提高盈利和資本積累的能力。二是資金支持渠道不暢。目前我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織暫未被允許進(jìn)行同業(yè)拆借和向中央銀行申請(qǐng)?jiān)儋J款融資業(yè)務(wù)的權(quán)利，向其他金融機(jī)構(gòu)融資面臨抵押物不足制約，導(dǎo)致其持續(xù)經(jīng)營(yíng)的資金壓力較大[7]。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范措施不健全，新型農(nóng)村合作金融存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

新型農(nóng)村合作金融組織普遍具有“規(guī)模小型化、資金實(shí)力不強(qiáng)”的特點(diǎn)，在滿足分散農(nóng)戶和農(nóng)村小微企業(yè)資金需求的同時(shí)，也存在各種風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是操作風(fēng)險(xiǎn)隱患大。由于新型農(nóng)村合作金融組織經(jīng)營(yíng)管理手段落后，內(nèi)控制度不健全，內(nèi)部人控制現(xiàn)象比較突出，信貸審批違規(guī)操作情況較多，導(dǎo)致貸款發(fā)放較為隨意性，信貸風(fēng)險(xiǎn)隱患大。二是是風(fēng)險(xiǎn)防范措施不健全。一方面目前我國(guó)仍未建立存款保險(xiǎn)制度，如果新型農(nóng)村合作金融組織由于經(jīng)營(yíng)不善或其它原因而出現(xiàn)倒閉時(shí)，就難以保障社員的存款安全;另一方面大多地方政府并未建立專門針對(duì)新型農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，當(dāng)新型農(nóng)村合作金融組織集中爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，將難以得到有效處置和化解。

六、促進(jìn)我國(guó)新型農(nóng)村合作金融健康發(fā)展的政策建議

（一）建立新型農(nóng)村合作金融法律體系，明確其法律地位

國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)充分表明，農(nóng)村合作金融的發(fā)展和完善離不開國(guó)家制定相關(guān)的法律法規(guī)。發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村合作金融發(fā)展的初期就制定了專門的法律法規(guī)，如美國(guó)的《聯(lián)邦信用社法》、德國(guó)的《合作銀行法》和日本的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》等，這些法律對(duì)本國(guó)的農(nóng)村合作金融的規(guī)范發(fā)展起到了非常重要的法律保障作用[7]。因此，建議政府有關(guān)部門借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)農(nóng)村合作金融的法律法規(guī)并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展的實(shí)際情況，加快制定和出臺(tái)《農(nóng)村金融合作法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)村合作基金管理暫行辦法》等法律法規(guī)。在法律上明確我國(guó)新型農(nóng)村合作金融的性質(zhì)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)宗旨、業(yè)務(wù)種類、監(jiān)管方式、政策扶持、稅務(wù)優(yōu)惠和合并、撤銷等方面內(nèi)容。從法律上確保其合法金融機(jī)構(gòu)的正式身份，賦予其獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展、自負(fù)盈虧的地位、規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)及保障其在發(fā)展中享有的各項(xiàng)權(quán)益，從而為新型農(nóng)村合作金融的規(guī)范持續(xù)發(fā)展提供有力的法律保障。

（二）堅(jiān)持合作金融的本色，不脫離服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨

雖然目前我國(guó)大多數(shù)新型農(nóng)村合作金融組織仍堅(jiān)持合作金融互助的本色和服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，但也有少數(shù)新型農(nóng)村合作金融組織背離了合作金融的初衷和服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，一味地追求盈利目標(biāo)，經(jīng)營(yíng)管理出現(xiàn)混亂。因此，為規(guī)范發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，必須遵循以下三個(gè)原則：一是堅(jiān)持自愿合作原則。地方政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)村合作金融的宣傳和相關(guān)培訓(xùn)工作，普及合作金融的基本知識(shí)，激發(fā)農(nóng)民參與合作的積極性，充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)并在其自愿互利的基礎(chǔ)上成立農(nóng)村合作金融組織。讓農(nóng)民充分了解該組織是金融互助的組織，并非高盈利機(jī)構(gòu)，防止逐利資本大量涌入新型農(nóng)村合作金融組織。二是堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”原則。任何產(chǎn)權(quán)形式的新型農(nóng)村合作金融組織形式都要堅(jiān)持“取之于農(nóng)，服務(wù)于農(nóng)”的宗旨，不盲目追求利潤(rùn)最大化。三是堅(jiān)持民主管理原則。產(chǎn)權(quán)明晰是實(shí)現(xiàn)民主管理的基礎(chǔ)，新型農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸全體社員所有，社員可參與直接管理，社員大會(huì)擁有最高權(quán)力，社員享有一定的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。防止合作金融組織被少數(shù)人利用，導(dǎo)致社員的正當(dāng)權(quán)益被侵蝕。

（三）加大政策扶持力度，為新型農(nóng)村合作金融創(chuàng)造良好的外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境

1.暢通新型農(nóng)村合作金融組織資金渠道。當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織面臨的最大現(xiàn)實(shí)困難是資金不足，僅靠社員股金、自身積累和財(cái)政扶貧資金，難以支持其正常資金需求，亟須補(bǔ)充和暢通資金渠道。首先是統(tǒng)籌各類財(cái)政涉農(nóng)資金及支持合作社發(fā)展財(cái)政專項(xiàng)資金，作為鋪底資金，無(wú)償撥付給農(nóng)村合作金融組織使用，并建立配套監(jiān)督機(jī)制。其次建立政策性“三農(nóng)”擔(dān)保公司，為新型農(nóng)村合作金融組織外部融資提供擔(dān)保，促進(jìn)政策性、商業(yè)性金融資金回歸農(nóng)村。第三是明確農(nóng)村合作金融組織向中央銀行借款資格，中央銀行對(duì)信貸投放效果較好的新型農(nóng)村合作金融組織給予支農(nóng)再貸款支持，同時(shí)，允許實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的新型農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行同業(yè)拆借。

2.加強(qiáng)和完善財(cái)政支持力度。一是進(jìn)一步加大對(duì)新型農(nóng)村合作金融貼息，對(duì)其借款及社員貸款同時(shí)給予財(cái)政貼息，以減輕其融資成本，體現(xiàn)并增強(qiáng)互助精神，吸引社員入社，提高其可持續(xù)發(fā)展能力。二是政府應(yīng)在新型農(nóng)村合作金融組織的審批籌建、登記注冊(cè)、信息技術(shù)支持、人員培訓(xùn)等方面給予大力支持，為其創(chuàng)造更好的外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境[8]。

3.實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。根據(jù)國(guó)家有關(guān)稅收方面的規(guī)定，政府有關(guān)部門應(yīng)積極研究出臺(tái)針對(duì)新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的具有保護(hù)性和扶持性的稅收優(yōu)惠政策，以便提高其盈利和資本積累的能力。

（四）建立完善新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管體系、風(fēng)險(xiǎn)防范和處置措施，保障新型農(nóng)村合作金融健康規(guī)范發(fā)展

1.建立完善新型農(nóng)村合作金融組織監(jiān)管體系。首先，尊照2014年中央一號(hào)文件要求，明確地方政府對(duì)新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管職責(zé)，加快建立新的合作金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。作為監(jiān)管商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的銀監(jiān)會(huì)，不適合監(jiān)管合作金融組織，建立在銀監(jiān)會(huì)框架下的農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管職能應(yīng)交由新監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理。其次，建立和完善行業(yè)自律組織，充分發(fā)揮其柔性處理成員內(nèi)部各種關(guān)系和對(duì)合作金融組織金融活動(dòng)的自律監(jiān)管作用，對(duì)行業(yè)違規(guī)者和失信者進(jìn)行公示和懲罰，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，引導(dǎo)新型農(nóng)村合作金融更加規(guī)范發(fā)展。

2.建立完善風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制。首先中央銀行應(yīng)探索推出存款保險(xiǎn)制度，以增強(qiáng)社員對(duì)合作金融組織的信心，保障存款人的合法權(quán)益;其次建立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保分散機(jī)制，建立由政府、企業(yè)、民間資本、銀行等多方參與的再保險(xiǎn)和再擔(dān)保制度，發(fā)展多主體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，分散和轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險(xiǎn);最后地方政府應(yīng)安排一定的財(cái)政資金建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，專門用于防范和處置新型農(nóng)村合作金融組織出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

總之，新型農(nóng)村合作金融作為一項(xiàng)金融創(chuàng)新的嘗試，應(yīng)在其立法保護(hù)、政策扶持、健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等方面進(jìn)行大膽探索，摸索出一條適合中國(guó)發(fā)展國(guó)情的農(nóng)村金融改革之路，著力構(gòu)建多層次的農(nóng)村金融體系，從根本上解決農(nóng)村金融供給不足問(wèn)題，進(jìn)而將我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、做好農(nóng)村社會(huì)扶貧事業(yè)不斷引向深入。■

（責(zé)任編輯 李興發(fā)）

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