城市是現(xiàn)代人類(lèi)生存的聚集點(diǎn)，分工協(xié)作、物質(zhì)和信息交流等人類(lèi)活動(dòng)以城市為中心而展開(kāi)。隨著人口的增長(zhǎng)，越來(lái)越多的城市正成長(zhǎng)為大型、特大型甚至巨型城市，日益面臨人口過(guò)度集中、規(guī)?？焖贁U(kuò)張所帶來(lái)一系列城市管理問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)近十年的實(shí)踐磨練，北京網(wǎng)格化城市管理不斷調(diào)整，日漸完善，在提升城市環(huán)境方面效果卓著。同時(shí)，積累了大量城市管理問(wèn)題方面的原始數(shù)據(jù)，為優(yōu)化城市管理工作提供了珍貴的基礎(chǔ)資料。但在通過(guò)數(shù)據(jù)解讀城市環(huán)境現(xiàn)狀時(shí)，存在網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題量與城市環(huán)境方面的關(guān)系問(wèn)題，即：系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題越多，區(qū)域環(huán)境越佳；還是區(qū)域中問(wèn)題越少、環(huán)境越好。本文借鑒《首都城市環(huán)境公眾滿(mǎn)意度調(diào)查》中對(duì)城市環(huán)境問(wèn)題的調(diào)查結(jié)果，引入“城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)”、“城市環(huán)境問(wèn)題密度”與“城市環(huán)境問(wèn)題敏感度”概念，從分析城市環(huán)境評(píng)價(jià)的影響因素切入，解析網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)問(wèn)題量與城市環(huán)境之間的關(guān)系，并提出針對(duì)不同特點(diǎn)的城市管理問(wèn)題，城市管理措施應(yīng)有所側(cè)重，從而進(jìn)一步提高公眾對(duì)城市環(huán)境的滿(mǎn)意度。

一、影響城市環(huán)境評(píng)價(jià)的因素

2011年以來(lái)，首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)辦公室組織開(kāi)展了多次《首都城市環(huán)境公眾滿(mǎn)意度調(diào)查》，針對(duì)市容環(huán)境、秩序環(huán)境、設(shè)施環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的二十余類(lèi)問(wèn)題展開(kāi)公眾滿(mǎn)意度調(diào)查。

調(diào)研顯示，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)結(jié)果與多種因素相關(guān)，其中公眾感受到城市環(huán)境問(wèn)題的密度以及對(duì)問(wèn)題的關(guān)注情況是其中比較重要的因素。公眾對(duì)某方面城市環(huán)境的滿(mǎn)意程度，與其在一段時(shí)間、一定空間內(nèi)感受到的城市環(huán)境問(wèn)題量成反比關(guān)系，問(wèn)題越多，滿(mǎn)意度越低。此外，還與其對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的敏感程度有關(guān)，公眾越是關(guān)注的問(wèn)題，問(wèn)題發(fā)生后對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)造成的負(fù)面影響越大。

以下對(duì)城市環(huán)境問(wèn)題密度和城市環(huán)境問(wèn)題敏感度作具體闡釋。

（一）城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)與城市環(huán)境問(wèn)題密度

城市環(huán)境問(wèn)題與人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)特征、公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量以及其他客觀因素等密切相關(guān)，因此，在特定的客觀條件和一定的時(shí)空范圍內(nèi)，某一城市環(huán)境問(wèn)題發(fā)生具有一個(gè)基本的數(shù)量水平，即為城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)。城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)可以分別從發(fā)生、發(fā)現(xiàn)和有效管理兩個(gè)角度進(jìn)行分類(lèi)。

按照發(fā)生和發(fā)現(xiàn)的情況，一部分問(wèn)題被有效管控而沒(méi)有發(fā)生；一部分問(wèn)題發(fā)生并且被發(fā)現(xiàn)，即網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)中統(tǒng)計(jì)的問(wèn)題量；還有一部分問(wèn)題發(fā)生但并未被記入網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)。

按照管理情況，在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)，城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)中的一部分沒(méi)有發(fā)生或發(fā)生后得到有效管理；而另一部分是沒(méi)有得到有效管理的問(wèn)題，這部分問(wèn)題的產(chǎn)生多數(shù)是由于管理效率低下或沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)。在單位時(shí)間、單位空間內(nèi)未被有效管理的城市環(huán)境問(wèn)題量，為城市環(huán)境問(wèn)題密度。

城市環(huán)境問(wèn)題密度是公眾對(duì)城市環(huán)境評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)。研究表明，公眾注意到的城市環(huán)境問(wèn)題越多，相關(guān)評(píng)價(jià)越差。

（二）城市環(huán)境問(wèn)題敏感度

公眾滿(mǎn)意度調(diào)查中，對(duì)大部分項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為好、中、差三檔?；趯?duì)中評(píng)占調(diào)查總量的比例研究，本文提出城市環(huán)境問(wèn)題敏感度指標(biāo)，即：

城市環(huán)境敏感度指標(biāo)=1-中評(píng)百分比

城市環(huán)境敏感度在一定程度上反映了公眾對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的關(guān)注程度。中間檔選項(xiàng)的比例低時(shí)，說(shuō)明公眾對(duì)相關(guān)城市環(huán)境狀況的敏感度比較高，較為關(guān)注此類(lèi)問(wèn)題，更多給出明確的評(píng)價(jià)結(jié)果；反之，公眾對(duì)相關(guān)環(huán)境現(xiàn)狀接受程度較高，平常相對(duì)的缺乏關(guān)注，因此在接受調(diào)查時(shí)不傾向于給出比較絕對(duì)的評(píng)價(jià)。

研究顯示，在城市環(huán)境評(píng)價(jià)中，敏感度高的問(wèn)題發(fā)生時(shí)，相對(duì)更易被公眾所注意并對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)產(chǎn)生更大負(fù)面影響。

二、網(wǎng)格化城市管理中問(wèn)題量與城市環(huán)境的關(guān)系

公眾對(duì)城市環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)主要受到兩個(gè)因素影響，一是其周邊的環(huán)境問(wèn)題密度；二是其對(duì)具體問(wèn)題的敏感度。而網(wǎng)格化城市管理中的問(wèn)題量，只與第一個(gè)因素有一定的關(guān)系；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題量與影響城市環(huán)境的低效管理問(wèn)題量，二者之間不是完全可比的數(shù)據(jù)關(guān)系。因此，網(wǎng)格化城市管理中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題量與城市環(huán)境優(yōu)劣之間，不存在簡(jiǎn)單的正比或反比關(guān)系。

通過(guò)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題量來(lái)反映城市環(huán)境情況時(shí)，根據(jù)城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)不同，可能存在的情況主要有以下兩種：

一是城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)變化較小。在城市管理中問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率和管理效率提高的情況下，網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題量增加，公眾感受到的城市環(huán)境問(wèn)題密度降低，城市環(huán)境評(píng)價(jià)傾向于更滿(mǎn)意。目前的網(wǎng)格化城市管理覆蓋百余種公共設(shè)施的管理，公共設(shè)施類(lèi)問(wèn)題以及部分生態(tài)環(huán)境相關(guān)問(wèn)題，如行道樹(shù)，都屬于這一類(lèi)，設(shè)施總量和正常使用情況下的故障率都維持在一定的水平，城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)變化較小。

二是城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)受到人口等因素影響而快速增加。盡管網(wǎng)格化城市管理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題量不斷增加，問(wèn)題解決率很高，但低效管理問(wèn)題的絕對(duì)數(shù)量難以降低甚至可能增加，公眾感受到的城市環(huán)境問(wèn)題密度居高不下，城市環(huán)境滿(mǎn)意度難以提高。目前的網(wǎng)格化城市管理中的大多數(shù)事件類(lèi)問(wèn)題屬于這種情況，如機(jī)動(dòng)車(chē)亂停放和非法小廣告等問(wèn)題。

三、通過(guò)網(wǎng)格化城市管理進(jìn)一步提高城市環(huán)境滿(mǎn)意度的思路

公眾對(duì)城市環(huán)境的評(píng)價(jià)與城市環(huán)境問(wèn)題基數(shù)、城市環(huán)境問(wèn)題發(fā)生率、城市環(huán)境問(wèn)題有效管理比例以及公眾對(duì)具體問(wèn)題的敏感度等因素均有關(guān)系。在網(wǎng)格化城市管理工作中，基于現(xiàn)有條件，提高城市環(huán)境滿(mǎn)意度水平需要三管齊下，一是降低城市環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生率；二是對(duì)已發(fā)生的問(wèn)題，提高問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率；三是對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，確定有效管理的標(biāo)準(zhǔn)并提高有效管理比例。

在實(shí)踐中，根據(jù)不同的問(wèn)題類(lèi)型和問(wèn)題敏感度特點(diǎn)，解決城市環(huán)境問(wèn)題時(shí)應(yīng)有不同的側(cè)重點(diǎn)。對(duì)于高敏感度的城市環(huán)境問(wèn)題，問(wèn)題出現(xiàn)以及問(wèn)題解決都更易被公眾關(guān)注。因此，降低城市環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生率對(duì)于提高這類(lèi)問(wèn)題的環(huán)境滿(mǎn)意度水平非常重要。對(duì)于已發(fā)生問(wèn)題，高效管理的核心問(wèn)題是快速解決、盡快結(jié)束問(wèn)題對(duì)城市環(huán)境形成的負(fù)面影響。對(duì)于敏感度較低的城市環(huán)境問(wèn)題，相對(duì)而言，公眾感受到的問(wèn)題密度出現(xiàn)較大的變化，才能獲得關(guān)注并在滿(mǎn)意度調(diào)查中得到反映，亦即公眾對(duì)問(wèn)題的出現(xiàn)具有一定的容忍度。因此在降低問(wèn)題發(fā)生率以外，提高問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率和解決率，同樣能夠在提高城市環(huán)境滿(mǎn)意度的工作中發(fā)揮有效作用。

目前，北京市網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)共涵蓋包括市容環(huán)境、秩序環(huán)境、設(shè)施環(huán)境、生態(tài)環(huán)境及其他問(wèn)題在內(nèi)的5大類(lèi)、173個(gè)小類(lèi)城市環(huán)境問(wèn)題。結(jié)合網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)與2012年一季度的《首都城市環(huán)境公眾滿(mǎn)意度調(diào)查》結(jié)果進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)設(shè)施環(huán)境和生態(tài)環(huán)境類(lèi)問(wèn)題的敏感度整體上比較高，大多數(shù)被調(diào)查對(duì)象都對(duì)被調(diào)查問(wèn)題具有明確的優(yōu)劣判斷，其中尤以井蓋類(lèi)問(wèn)題最受公眾關(guān)注。由于這類(lèi)問(wèn)題的公眾敏感度高，而問(wèn)題量變化相對(duì)較小，因此城市管理工作應(yīng)重視通過(guò)分析研究，提出較為有效的預(yù)管理措施，從而減少問(wèn)題發(fā)生率，提高問(wèn)題發(fā)生后的解決速度。例如，針對(duì)井蓋類(lèi)問(wèn)題，結(jié)合其材質(zhì)、使用情況、損壞率、位置特征等方面的數(shù)據(jù)，篩選出易于發(fā)生問(wèn)題的井蓋進(jìn)行重點(diǎn)維護(hù)，從而降低井蓋問(wèn)題發(fā)生率。

相比于設(shè)施和生態(tài)環(huán)境類(lèi)問(wèn)題，市容環(huán)境和秩序環(huán)境類(lèi)問(wèn)題受到人口量、人群特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等因素影響較大，問(wèn)題總量變化較大，從源頭進(jìn)行持續(xù)控制相對(duì)較難。公眾對(duì)其中一部分問(wèn)題的敏感度相對(duì)較低，例如高發(fā)問(wèn)題中的無(wú)照經(jīng)營(yíng)游商、非法小廣告和道路垃圾等。針對(duì)這類(lèi)問(wèn)題，城市管理問(wèn)題可以結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，綜合運(yùn)用兩類(lèi)管理措施：一是減少問(wèn)題發(fā)生，或問(wèn)題發(fā)生后實(shí)施有效管理、降低環(huán)境影響程度；二是對(duì)于黑車(chē)、沿街晾曬、私搭亂建等問(wèn)題，由于問(wèn)題敏感度比較高，還需要研究有效的管理措施來(lái)降低問(wèn)題發(fā)生率和問(wèn)題發(fā)生后對(duì)環(huán)境的影響程度，才能提高城市環(huán)境水平。

四、網(wǎng)格化數(shù)據(jù)分析的綜合考量

通過(guò)數(shù)據(jù)信息的分析，可以實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的應(yīng)用，一是客觀反映城市環(huán)境現(xiàn)狀；二是確定城市管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，以及重點(diǎn)時(shí)段和重點(diǎn)地段；三是加強(qiáng)城市管理責(zé)任落實(shí)；四是研究問(wèn)題發(fā)生的特點(diǎn)與相關(guān)因素，為城市管理提升預(yù)測(cè)預(yù)警能力、優(yōu)化提高城市管理工作效率奠定基礎(chǔ)。

在解讀網(wǎng)格化城市管理中問(wèn)題量與城市環(huán)境之間的關(guān)系的方面，有以下三方面需注意：

首先，網(wǎng)格化城市管理數(shù)據(jù)解讀中面臨的問(wèn)題，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題量與城市環(huán)境優(yōu)劣之間是正比關(guān)系還是反比關(guān)系，難以給出明確答案。原因有二：

一是網(wǎng)格化城市管理中發(fā)現(xiàn)的總問(wèn)題量，與公眾對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)所采用的問(wèn)題量，并不是完全具有可比性的數(shù)據(jù)。前者反映了城市管理的工作量；而后者以工作不到位的那部分問(wèn)題以及網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)尚未覆蓋的區(qū)域的問(wèn)題基礎(chǔ)，反映了公眾對(duì)這部分城市管理問(wèn)題的看法。

二是網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)中的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)量和問(wèn)題解決量，是對(duì)城市環(huán)境狀態(tài)的一種客觀描述；而城市環(huán)境的優(yōu)劣是一種主觀評(píng)價(jià)，與人們對(duì)問(wèn)題的敏感度、容忍度和對(duì)城市管理的要求有很大的關(guān)系。

因此，在對(duì)比網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)中的問(wèn)題量與滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)結(jié)果時(shí)，既存在問(wèn)題量減少而滿(mǎn)意度提高的情況，也存在問(wèn)題量提高而滿(mǎn)意度提高的情況。

其次，通過(guò)網(wǎng)格化城市管理數(shù)據(jù)來(lái)從客觀上描述城市環(huán)境情況時(shí)，需要結(jié)合人口基數(shù)，并根據(jù)公眾敏感度情況，針對(duì)小類(lèi)問(wèn)題確定高效管理和低效管理的界限，嚴(yán)格界定在網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)的覆蓋區(qū)域內(nèi)、在系統(tǒng)的工作時(shí)段內(nèi)，計(jì)算出人均的低效管理問(wèn)題量，來(lái)反映公眾所能感受到的城市環(huán)境的客觀變化。但人均低效管理問(wèn)題量與滿(mǎn)意度調(diào)查結(jié)果并不能完全等同，因?yàn)楣妼?duì)城市環(huán)境的評(píng)價(jià)還包括主觀影響等因素在內(nèi)。

最后，網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)中記錄的問(wèn)題與城市環(huán)境公眾滿(mǎn)意度調(diào)查，分別反映了城市管理工作中的客觀情況和主觀體驗(yàn)，二者在提高城市環(huán)境管理水平方面密不可分。綜合分析各種問(wèn)題的數(shù)量、特點(diǎn)以及公眾對(duì)具體問(wèn)題敏感度，能夠使城市管理工作在有限的人、財(cái)、物力條件下發(fā)揮的效益趨于最大化。

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[5]首都城市環(huán)境公眾滿(mǎn)意度調(diào)查報(bào)告，首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)辦.

（責(zé)任編輯：李利）