一、區(qū)域協(xié)調(diào)制度：同城化發(fā)展的制度支撐

十八屆三中全會公報(bào)指出，我國必須堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求摒棄以往在城市發(fā)展過程中存在的不良傾向：一方面是過度強(qiáng)調(diào)大城市化發(fā)展，使得中小城市以及小城鎮(zhèn)發(fā)展相對滯后；另一方面是行政區(qū)模式下城市之間惡性競爭，缺乏協(xié)調(diào)和合作，使得區(qū)域發(fā)展的整體功能無法得到發(fā)揮。鑒于此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路即是要逐步建立和完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)制度，推動不同等級規(guī)模的城市協(xié)調(diào)發(fā)展，形成大中小城市功能互補(bǔ)、布局完善和分工合理的城市體系。

區(qū)域協(xié)調(diào)制度問題是基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的空間訴求提出來的，其區(qū)域范圍為客觀上不斷形成的一體化經(jīng)濟(jì)區(qū)域，主要體現(xiàn)在對以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的各城市政府之間的協(xié)調(diào)，旨在減少區(qū)域之間的惡性競爭，內(nèi)化區(qū)域之間的交易成本以及克服區(qū)域之間的負(fù)外部效應(yīng)， 尤其是可以阻止負(fù)外部性以乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)散等。[1]區(qū)域協(xié)調(diào)制度是提高城市治理能力和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要制度安排。就內(nèi)容構(gòu)成來講，此制度主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是完善城市政府之間的功能配置，二是明確界定城市政府與其他城市主體之間的角色定位。前者主要涉及到不同層級政府之間和不同橫向政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)；后者主要涉及到政府、市場和社會三種力量的關(guān)系協(xié)調(diào)。

當(dāng)前，同城化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)在實(shí)現(xiàn)由行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式向一體化經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型過程中的一種新型城市合作路徑，需要區(qū)域協(xié)調(diào)制度的完善作為其發(fā)展的制度支撐。2008年12月，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》首次將廣佛同城化納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，從此同城化成為城市管理與區(qū)域發(fā)展的重要合作形式。很多省份把同城化作為本地區(qū)十二五規(guī)劃的區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)，比如遼寧省提出沈撫同城化、江蘇省的寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化等。值得注意的是，同城化不是簡單的行政區(qū)合并，而是城市政府之間觀念的更新和制度的融合。而且同城化不是單純的政府行為，它是政府、市場和社會三種力量合力的結(jié)果。由此在區(qū)域發(fā)展中會衍生出諸如不同層級政府組織、市場組織、社會組織、家庭及個(gè)人等多種利益主體。利益主體的多元化必然會形成錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局，因此需要城市政府構(gòu)筑一整套完善的區(qū)域協(xié)調(diào)制度，理順不同主體之間的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)和整合促進(jìn)同城化發(fā)展的各種力量，充分發(fā)揮政府、市場和社會三種力量的合力作用，并實(shí)現(xiàn)三種力量的良性互動。

二、寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化現(xiàn)實(shí)障礙：區(qū)域協(xié)調(diào)制度缺失

寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化已經(jīng)具備了區(qū)位相鄰條件、物質(zhì)基礎(chǔ)條件、人文融合條件等現(xiàn)實(shí)存在的必要性，正如表1所示，近十年來寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化一直是城市政府比較關(guān)注的議題。但是在城市合作實(shí)踐過程中寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展相對比較滯后，諸如區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)，招商引資大戰(zhàn)、基礎(chǔ)設(shè)施不對接、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、規(guī)劃沖突等問題仍然比較嚴(yán)重，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式下的都市區(qū)內(nèi)市場分割、制度阻隔和行政分離等惡性區(qū)域關(guān)系發(fā)展格局仍然沒有打破。追溯制度根源，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展的根本阻力就來自于區(qū)域協(xié)調(diào)制度的缺失。

（一）縱向?qū)蛹壵g的協(xié)調(diào)：省級政府與寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地城市政府

一般來講，由于省級政府與地方城市政府之間存在著嚴(yán)格的等級行政隸屬關(guān)系，省級政府作為一個(gè)重要協(xié)調(diào)力量的區(qū)域政府，對地方區(qū)域協(xié)調(diào)作用效果發(fā)揮如何取決于它的協(xié)調(diào)能力，而這種協(xié)調(diào)能力的強(qiáng)弱又取決于對地方政府的政治控制能力、財(cái)政能力和政策的執(zhí)行能力。但很長時(shí)間以來，寧鎮(zhèn)揚(yáng)大都市區(qū)各城市政府基于本地利益得失及政績考核的考慮，千方百計(jì)爭奪省級政府的政策資源，并且對省級政府的區(qū)域協(xié)調(diào)政策供給采取篩選性執(zhí)行，不同程度地存在著博弈現(xiàn)象。這些現(xiàn)象稀釋了省級政府協(xié)調(diào)價(jià)值的權(quán)威性，省級政府的協(xié)調(diào)能力大打折扣，其區(qū)域協(xié)調(diào)功能沒有發(fā)揮到位。

出現(xiàn)這一問題的主要原因在于省級政府的縱向行政協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。省級政府釋放區(qū)域發(fā)展政策的紅利，但對于政策紅利的分配和監(jiān)督機(jī)制尚未很好建立起來。首先，省級政府對寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)的區(qū)域職能沒有專門的具體機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，使得省級政府的協(xié)調(diào)作用很容易受到省級領(lǐng)導(dǎo)變更的影響。其次，政府績效考核體制仍過于偏重城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這勢必會繼續(xù)強(qiáng)化行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式。再者，財(cái)政管理體制對區(qū)域協(xié)調(diào)作用有限，沒有建立一個(gè)旨在打破行政區(qū)劃限制的區(qū)域利益分配機(jī)制，因此寧鎮(zhèn)揚(yáng)大都市區(qū)區(qū)域合作中無法實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的利益協(xié)調(diào)和整合。還有就是決策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制不到位。由于省級政府和地方政府在利益價(jià)值取向、信息獲取渠道等方面存在著差異，使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面的數(shù)據(jù)信息的數(shù)量和質(zhì)量在不同層級政府之間存在著分布不對等的格局。地方政府往往利用信息占有的優(yōu)勢，能夠獲取更多省級政府的政策傾斜和優(yōu)惠，而省級政府因?yàn)樾畔⒉怀浞只蚴д鎸?dǎo)致對地方政府政策評估和監(jiān)控流于形式。

（二）橫向平行政府之間的協(xié)調(diào)：南京、鎮(zhèn)江和揚(yáng)州城市政府

地方政府間橫向的合作協(xié)調(diào)機(jī)制是合作規(guī)范化、有序化運(yùn)作的重要保障[2]。地方政府的合作是區(qū)域協(xié)調(diào)制度的關(guān)鍵部分，通過建立常態(tài)的行政協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)城市之間利益的整合和協(xié)調(diào)，發(fā)揮區(qū)域整體功能，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益最大化。但目前，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地之間仍然沒有設(shè)立常態(tài)的統(tǒng)一行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，城市政府之間的合作仍然缺乏一個(gè)長期穩(wěn)定的制度框架，合作的持續(xù)性和有效性無法得到充分的保障。由于缺乏常態(tài)的協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)范和約束，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地政府雖然都認(rèn)可合作的必要性，但面對現(xiàn)實(shí)又往往做出地方利益優(yōu)先選擇，導(dǎo)致無法采取統(tǒng)一行動，造成了各城市政府之間關(guān)系仍然競爭過度而合作不足。

另外，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地政府的不同行政級別設(shè)置也是同城化過程中橫向協(xié)調(diào)的又一障礙。具體來講，雖然寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市都是江蘇省的省轄行政區(qū)單位，但南京是享有省一級經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限的副省級城市，而鎮(zhèn)江和揚(yáng)州只是一般意義上的省轄市。因此，南京具有較強(qiáng)的資源控制能力和政策影響能力，而鎮(zhèn)江和揚(yáng)州會處于相對弱勢的地位，這勢必會影響到區(qū)域利益的公平配置和優(yōu)化整合。

（三）政府與市場、社會之間的協(xié)調(diào)：市場與社會力量的缺位

在目前城市管理模式下，城市政府是城市管理的唯一主體，但是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的不斷加深，政府單一的管理智慧已經(jīng)越來越難以有效應(yīng)對區(qū)域發(fā)展問題的復(fù)雜性，因此需要借助來自市場與社會的力量。另外，政府行政協(xié)調(diào)制度的建立和完善旨在打破行政區(qū)劃的制度阻隔，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，而其制度的實(shí)現(xiàn)和效果的檢驗(yàn)最終需要市場和社會力量來完成。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)問題不單純是政府的行政協(xié)調(diào)問題，政府與市場和社會力量的協(xié)調(diào)也是其中的重要議題，市場和社會力量理應(yīng)在區(qū)域合作中發(fā)揮重要的作用。

而當(dāng)前寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化的區(qū)域協(xié)調(diào)問題主要是在省級政府以及寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地政府之間關(guān)注的議題，企業(yè)組織、社會組織和公民等社會力量并沒有真正參與其中。寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化合作中市場和社會組織的功能缺陷，使得政府與市場和社會在區(qū)域治理中地位嚴(yán)重失衡，三方力量難以有效協(xié)調(diào)，無法實(shí)現(xiàn)集體合力。這勢必會導(dǎo)致寧鎮(zhèn)揚(yáng)區(qū)域協(xié)調(diào)和合作政策在制定過程中出現(xiàn)政策目標(biāo)無法滿足市場和社會各個(gè)利益主體的現(xiàn)實(shí)需要，在政策執(zhí)行過程中無法得到市場和社會各個(gè)利益主體的有效回應(yīng)和積極配合。

三、寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展：區(qū)域協(xié)調(diào)制度的完善

由于區(qū)域協(xié)調(diào)主體是多元的，因此區(qū)域協(xié)調(diào)制度是一整套的制度安排。根據(jù)國內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)制度主要包括了政府間的行政協(xié)調(diào)機(jī)制和多種社會力量互動合力形成的社會協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）進(jìn)一步完善政府間的行政協(xié)調(diào)機(jī)制

1.加強(qiáng)省級政府的協(xié)調(diào)作用，進(jìn)一步完善其縱向行政協(xié)調(diào)機(jī)制

建立省級層面的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。江蘇省政府可以嘗試建立專門針對寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，組建領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室?？梢匀蚊幻笔〖夘I(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，組成成員來自省發(fā)改委、財(cái)政廳、交通廳、科技廳等重要職能的主要領(lǐng)導(dǎo)以及南京、鎮(zhèn)江和揚(yáng)州的市長。主要職能在于對寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的利益沖突和矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，并且堅(jiān)持區(qū)域利益均沾原則和區(qū)域整體利益最大化原則，動態(tài)跟蹤和及時(shí)監(jiān)督寧鎮(zhèn)揚(yáng)大都市區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)政策的貫徹執(zhí)行情況，消除大都市區(qū)單個(gè)城市不合作博弈思維，杜絕惡性競爭和搭便車行為發(fā)生。

逐步完善相關(guān)配套機(jī)制和長效機(jī)制。建立專門針對寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)政府績效評估體系，加大有關(guān)區(qū)域整體協(xié)調(diào)方面的指標(biāo)權(quán)重，引導(dǎo)區(qū)域政府從單純注重經(jīng)濟(jì)增長向區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。還可通過優(yōu)化區(qū)域GDP增減機(jī)制和財(cái)政收入補(bǔ)償機(jī)制，建立突破行政區(qū)劃限制的寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)利益分配機(jī)制，鼓勵(lì)南京向鎮(zhèn)江和揚(yáng)州地區(qū)擴(kuò)散不適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

2.加強(qiáng)寧鎮(zhèn)揚(yáng)大都市地區(qū)橫向間的政府合作

政府橫向間的合作機(jī)制應(yīng)該與省級縱向協(xié)調(diào)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，政府橫向協(xié)作可看作是省政府協(xié)調(diào)機(jī)制的重要構(gòu)成或制度延伸，它的作用得益于省政府的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

建立類似于聯(lián)席會議制度的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。寧鎮(zhèn)揚(yáng)大都市地區(qū)可以嘗試建立合作委員會作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組成員主要由三地市書記和市長組成，負(fù)責(zé)區(qū)域重大事務(wù)的決策和協(xié)調(diào)工作。建立常態(tài)化的聯(lián)席會議制度，三地市長為聯(lián)席會議召集人，分管發(fā)展改革工作的副市長和政府秘書長參加，三地相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)地區(qū)工作的具體組織協(xié)調(diào)工作，聯(lián)席會議在三地發(fā)展改革部門設(shè)立辦公室作為日常辦事機(jī)構(gòu)。聯(lián)席會議原則上可以每半年召開一次，也可視需要由會議召集人協(xié)商召開。另外，建立城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護(hù)等專題委員會小組作為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立行政磋商機(jī)制和行政互認(rèn)機(jī)制，負(fù)責(zé)三地相關(guān)領(lǐng)域銜接協(xié)調(diào)工作。聯(lián)席會議制度有助于形成有效的區(qū)域信息共享協(xié)調(diào)機(jī)制，通過報(bào)告會或決策會等形式可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域信息的暢通交流，也有助于形成重大事項(xiàng)區(qū)域決策協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)城市之間多層次、多方位的緊密合作。

優(yōu)化利益補(bǔ)償機(jī)制，完善橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移體制。比如南京重工業(yè)向鎮(zhèn)江和揚(yáng)州轉(zhuǎn)移，而鎮(zhèn)江和揚(yáng)州地區(qū)需通過橫向轉(zhuǎn)移支付體制向南京支付一定的補(bǔ)貼。南京也應(yīng)該按照“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償”的原則，對鎮(zhèn)江和揚(yáng)州地區(qū)提供比較穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)貼。寧鎮(zhèn)揚(yáng)大都市還可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的同城布局，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的利益平衡[3]。

（二）逐步形成以政府為主導(dǎo)，多元力量共同參與的社會協(xié)調(diào)機(jī)制

城市發(fā)展過程中由于涉及到多種利益群體，因此必須要實(shí)現(xiàn)城市治理的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。區(qū)域問題已經(jīng)超越了單個(gè)行政區(qū)的限制，要達(dá)到滿足社會多元需求的目的，必須在制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)積極謀求與企業(yè)組織、社會組織和市民的廣泛合作，探索基于社會力量廣泛參與的具體方式、內(nèi)容和程序，使之與社會合作機(jī)制與行政協(xié)調(diào)和調(diào)控機(jī)制能夠相配合。

1.發(fā)揮企業(yè)組織在區(qū)域合作中的重要作用

寧鎮(zhèn)揚(yáng)大都市區(qū)已經(jīng)存在了大量的專業(yè)市鎮(zhèn)，并發(fā)展起來一大批的企業(yè)集群，他們成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作和發(fā)展的重要推動力量。因此，在制定區(qū)域合作戰(zhàn)略的過程中，政府部門在制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的信息優(yōu)勢，積極聽取他們的意見和建議，合理引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局發(fā)揮積極作用，避免產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)惡性競爭和重復(fù)建設(shè)的不良傾向。

2.三地城市政府可經(jīng)常性開展一些城市合作發(fā)展的主題活動

這樣的活動可以邀請大量來自高等院校和研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者、企業(yè)家以及其他社會組織成員參加，廣泛吸收社會力量。此外，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三地政府可通過建立新聞發(fā)布制度，定期或不定期召開通報(bào)會，發(fā)布三地城市同城化發(fā)展最新信息，實(shí)現(xiàn)政府與社會的良性互動，營造良好的社會氛圍。

3.廣泛聽取社會公眾的聲音

城市公共政策議題的信息應(yīng)該通過官方網(wǎng)站、主流媒體等便捷的信息傳輸渠道向社會及時(shí)公布，積極聽取社會公眾的意見。制定一些對區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生重大影響的公共政策，不單是政府的事情，還需要社會力量的廣泛介入。同時(shí)，將社會普遍關(guān)注的區(qū)域問題積極主動納入政府公共政策的重要議題之中，如政府應(yīng)該對公眾普遍關(guān)注的區(qū)域間交通基礎(chǔ)設(shè)施之間的銜接、通訊同城化、人才社會保障一體化等問題做出積極有效的回應(yīng)。

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（責(zé)任編輯：趙靜）