新型城鎮(zhèn)化是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為基本特征，實現(xiàn)大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實科學(xué)發(fā)展觀，系統(tǒng)聯(lián)動解決中國發(fā)展轉(zhuǎn)型中的各類城鄉(xiāng)問題，推動新型城鎮(zhèn)化的重大戰(zhàn)略舉措。因此，新型城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略對新城提出了新的發(fā)展要求：一是新城的規(guī)劃建設(shè)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，摒棄增長導(dǎo)向的發(fā)展模式，樹立“以人為本、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展理念，并以此作為基本準則統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全過程。二是新城不能僅考慮自身發(fā)展，必須化解城鄉(xiāng)發(fā)展雙重問題。一方面需要為城市化的發(fā)展提供空間載體，帶動周邊地區(qū)發(fā)展；另一方面要解決中心城市發(fā)展問題。三是新城必須進行制度創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)割裂發(fā)展模式，成為城鄉(xiāng)一體化的探索者和先行地區(qū)。

一、北京新城統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成效與問題

（一）新城建設(shè)對周邊鎮(zhèn)村發(fā)展具有積極作用

新城作為遠郊區(qū)縣的增長極，對周邊地區(qū)發(fā)展的帶動作用主要體現(xiàn)在三個方面。

一是新城城區(qū)拓展直接帶動邊緣農(nóng)村的城市化。北京市新城是在原有衛(wèi)星城或者縣城的基礎(chǔ)上進行規(guī)劃建設(shè)的，原有城市規(guī)模較小，難以滿足新城功能定位的實現(xiàn)，因此11個新城的規(guī)劃建設(shè)均涉及建成區(qū)的向外拓展。這樣，原有城市周邊的部分鎮(zhèn)村就納入了新城的規(guī)劃范圍，實現(xiàn)農(nóng)村城市化。

二是新城開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納了周邊地區(qū)富余勞動力。新城的開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了新增就業(yè)崗位的快速增長，吸納了一定數(shù)量的周邊農(nóng)村富余勞動力，促進了周邊農(nóng)村勞動力由第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，從而提高了周邊地區(qū)農(nóng)民的收入。

三是新城基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平的提升惠及周邊地區(qū)。北京新城是周邊地區(qū)的經(jīng)濟與服務(wù)中心，其基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃標準遠遠高于原有的縣城標準，隨著各項設(shè)施的逐步建成和完善，高品質(zhì)、高水平的公共服務(wù)必將惠及新城周邊地區(qū)的居民。

（二）新城統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不足之處

一是新城規(guī)劃缺乏與周邊地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。北京市已由“城市規(guī)劃”向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變。在遠郊區(qū)縣，新城規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃和村莊發(fā)展規(guī)劃編制任務(wù)全部完成，規(guī)劃在地域上已經(jīng)達到了“全覆蓋”。但這僅是形式上的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，長期以來重城市、輕農(nóng)村的城鄉(xiāng)二元規(guī)劃管理體制并未發(fā)生根本改變。

北京新城規(guī)劃尚未貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念，仍主要謀劃城市規(guī)劃邊界內(nèi)的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配置和空間布局，對帶動周邊地區(qū)發(fā)展重視不夠。新城地區(qū)不同規(guī)劃自成體系、缺乏統(tǒng)籌銜接。鎮(zhèn)域規(guī)劃和村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，缺乏針對性，不能適應(yīng)農(nóng)村特點和滿足農(nóng)民的需要。

二是新城對周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動不大，產(chǎn)業(yè)聯(lián)系薄弱。新城與周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)籌謀劃，導(dǎo)致城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展自成體系，相互脫節(jié)。新城與周邊鎮(zhèn)村的各級產(chǎn)業(yè)園區(qū)由各自的轄區(qū)政府分頭管理，在招商引資以及產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作方面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，彼此沒有聯(lián)系，處于孤立發(fā)展狀態(tài)。

三是新城城鄉(xiāng)要素市場分割。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心癥結(jié)在于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素二元分割，農(nóng)村生產(chǎn)要素維持低水平傳統(tǒng)生產(chǎn)方式。新城建設(shè)中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必然要求通過制度創(chuàng)新促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由有序流動，將市場機制引入城鄉(xiāng)要素市場，使各類生產(chǎn)要素由低效率部門向高效率部門流動。

北京新城發(fā)展中尚未嘗試突破城鄉(xiāng)要素壁壘、構(gòu)建城鄉(xiāng)要素一體化平臺。新城地區(qū)戶籍壁壘仍然嚴格，人口不能在城鄉(xiāng)間自由流動，進入新城工作的本地或外地農(nóng)村人口在公共服務(wù)和社會福利等諸多層面不能享受市民待遇，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)依然突出。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場二元分割，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)未市場化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地流轉(zhuǎn)緩慢，經(jīng)營規(guī)模偏小，尚未形成產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營模式。北京第二次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍未完全擺脫小、散、低的狀況。農(nóng)民仍然延續(xù)傳統(tǒng)的粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進行耕作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，技術(shù)進步緩慢；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化程度很低，基本上處于自給自足的自然經(jīng)濟狀態(tài)。這種分散經(jīng)營體制，影響了土地等生產(chǎn)要素的順暢流動及優(yōu)化配置，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

四是新城地區(qū)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展仍然延續(xù)城鄉(xiāng)二元模式。新城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以規(guī)劃區(qū)域為供給邊界，而沒有向周邊鎮(zhèn)村進行延伸，有悖于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念。

以亦莊新城為例，基礎(chǔ)設(shè)施方面，新城未規(guī)劃建設(shè)與周邊鎮(zhèn)村的連接道路，導(dǎo)致與其空間相接的長子營鎮(zhèn)和青云店鎮(zhèn)與新城間交通聯(lián)絡(luò)不暢，距離較遠的鎮(zhèn)村進入新城更加困難；鎮(zhèn)村道路交通系統(tǒng)不完善，道路工程建設(shè)各自為政，相互之間對接不順暢，影響了道路系統(tǒng)的完整性和使用效率；供排水設(shè)施由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建，容量較小，難以保障水質(zhì)；供變電設(shè)施未向周邊配置，不能滿足鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)用電需求；天然氣與供熱管道尚沒有延伸到鎮(zhèn)區(qū)；城鄉(xiāng)污水、生活垃圾處理一體化進程尚未起步。

二、北京新城統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對策建議

（一）以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃統(tǒng)攬發(fā)展全局

堅持科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念，以城鄉(xiāng)一體化為目標，轉(zhuǎn)變以增長為導(dǎo)向、以城市為核心的城鄉(xiāng)二元傳統(tǒng)發(fā)展模式，明確城鄉(xiāng)一體化背景下的新城功能定位，指引統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。

堅持“頂層設(shè)計”的視野，提升規(guī)劃地位、拓展規(guī)劃領(lǐng)域、深化規(guī)劃管理。規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的龍頭和基礎(chǔ)，實際上是通過提升自身的前瞻性、戰(zhàn)略性、綜合性和規(guī)律性，為各階段、各部門搭建一個整合、前瞻的工作平臺，引導(dǎo)和管理城鄉(xiāng)形態(tài)與空間發(fā)展格局，發(fā)揮引領(lǐng)作用。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新城地區(qū)城鄉(xiāng)全域規(guī)劃，探索多規(guī)協(xié)調(diào)，推進橫向銜接，確保規(guī)劃的綜合性和可實施性。在明確發(fā)展思路上，政府要從規(guī)劃的高度對新城及其所涉及和影響的周邊相關(guān)鎮(zhèn)、村的經(jīng)濟社會發(fā)展進行統(tǒng)一謀劃，既要考慮新城發(fā)展需求，也要考慮被占地和受影響的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的長遠可持續(xù)發(fā)展。城市各領(lǐng)域、各部門、各層次的專項發(fā)展規(guī)劃均會產(chǎn)生相應(yīng)的空間訴求，這就需要規(guī)劃、國土、發(fā)改等部門進行綜合謀劃、統(tǒng)一落地，通過統(tǒng)籌配置空間資源提升土地利用效率，避免各類用地出現(xiàn)功能沖突，增強各層級用地指標之間的銜接。做到總攬全局、聯(lián)合編制、統(tǒng)籌布局、多規(guī)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌全域規(guī)劃編制。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)供給

北京市基本公共服務(wù)的不均等主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡和效率低下的問題普遍存在。

首先，構(gòu)建農(nóng)村均等化公共服務(wù)的框架，包括強制性基本公共服務(wù)標準和政府公共服務(wù)供給的績效考核機制。農(nóng)村公共服務(wù)可劃分為基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施和科技信息七大組成部分，每一部分都有明確的制度變革或建設(shè)標準目錄。

其次，構(gòu)建規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。大幅提高農(nóng)村地區(qū)的公共財政投入比重，廢除經(jīng)濟落后、財力較弱地區(qū)的公共服務(wù)項目配套資金制度，全額投資；增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，在加強監(jiān)管的同時給予區(qū)縣政府更大的資金支配權(quán)力，打破部門分散投資、分頭管理的壁壘，整合集中財力，增強基本公共服務(wù)供給能力。

通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)與公共財政體系，使新城周邊農(nóng)民逐步享受到與城市居民一樣的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，降低城鄉(xiāng)隱形收入差距，逐步消除尖銳的城鄉(xiāng)對立與矛盾。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的市場機制

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化市場體制，促進城鄉(xiāng)勞動力、土地和資本在一體化的生產(chǎn)要素市場上有序流動和重組。

首先，突破城鄉(xiāng)勞動力及人口流動限制，構(gòu)建城鄉(xiāng)人口完全自由流動的體制機制，使勞動力從低效農(nóng)業(yè)向高效非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高產(chǎn)業(yè)效率，同時對勞動力提供多渠道教育與培訓(xùn)智力資本投資，以及住房、醫(yī)療、體育設(shè)施等公共服務(wù)和社會設(shè)施建設(shè)等健康資本投資，促進人力資本積累。

其次，改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，還權(quán)賦能，建立農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)市場，以科學(xué)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，促進農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，通過土地異地置換，使農(nóng)村、農(nóng)民在城市化過程土地增值中受益。不同區(qū)位的農(nóng)村和農(nóng)民可以無差異地（由于發(fā)展基礎(chǔ)不同和搬遷意愿不同可能導(dǎo)致結(jié)果差異）、公平地參與建設(shè)用地使用權(quán)市場交易，并贏得農(nóng)村地區(qū)最為稀缺的資金，為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供條件。

最后，構(gòu)建促進城鄉(xiāng)資本流轉(zhuǎn)的體制機制。鼓勵城市資本下鄉(xiāng)，包括公共資本下鄉(xiāng)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展均等化公共服務(wù)，改善新型農(nóng)村社區(qū)的人居環(huán)境，尤其要促進私人資本下鄉(xiāng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)村服務(wù)業(yè)，包括農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。城市資本下鄉(xiāng)是引導(dǎo)農(nóng)村原有小資本有效規(guī)模經(jīng)營的主要方法。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的數(shù)字城市管理信息平臺

數(shù)字化城市管理是在城市管理中落實社會管理創(chuàng)新的重要載體，數(shù)字化城市管理信息平臺是數(shù)字化城市管理建設(shè)的核心。推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素有序流動，必須將城鄉(xiāng)服務(wù)管理的各項工作置于一個統(tǒng)一的信息平臺，做到整個城市的管理信息共創(chuàng)共享。

城鄉(xiāng)一體化的數(shù)字城市管理信息平臺應(yīng)該至少包括：人口（戶籍人口和流動人口）服務(wù)管理平臺、就業(yè)和社會保障服務(wù)平臺、水電氣熱等基礎(chǔ)設(shè)施管理平臺、科教文衛(wèi)等公共服務(wù)管理平臺及日常城市運行信息平臺。

推進城市常態(tài)化運行的精細化管理內(nèi)容：創(chuàng)新社會管理模式，推行數(shù)字化城市管理；各類公共服務(wù)由從無到有走向從有到優(yōu)；加強職業(yè)培訓(xùn)，特別是對外地人的職業(yè)培訓(xùn)，將培訓(xùn)與落戶掛鉤；探索產(chǎn)城一體的城市空間布局和管理模式，完善產(chǎn)城互動的機制與做法。

（五）深化新城流動人口制度改革

中國長期割裂的城鄉(xiāng)管理體制導(dǎo)致雙重城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并存，一是空間上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一是兩棲人口導(dǎo)致的城市內(nèi)部城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。目前在探討解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時，大部分是以行政轄區(qū)為界的，即通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展解決本地農(nóng)村發(fā)展問題，但對于城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，即流動人口問題，還缺乏一整套系統(tǒng)的體制機制。

北京新城已經(jīng)成為流動人口的主要集聚空間，有良好的條件在流動人口制度改革方面走在全市前列，并且應(yīng)當把這項工作與當前重點強調(diào)的社會管理創(chuàng)新工作有機結(jié)合起來，以更為博大的胸襟承擔起中國城市化空間載體的責(zé)任。從頂層制度設(shè)計著手，加快推進流動人口公共服務(wù)均等化，推進社會保障制度改革，逐步將流動人口納入新城經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，按常住人口規(guī)劃建設(shè)公共服務(wù)項目和配置公共服務(wù)資源，加速流動人口人力資本積累制度建設(shè)，將對流動人口的服務(wù)與管理作為社會管理創(chuàng)新的根本點和突破口。

（六）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度體系

城鄉(xiāng)一體的制度體系包括人口流動制度、土地制度和公共財政及公共服務(wù)制度等。

改革農(nóng)民落戶新城的政策，加快農(nóng)村人口向新城的集聚。遠郊區(qū)縣戶籍農(nóng)民在新城和小城鎮(zhèn)落戶的基本條件是購買商品住房，這一條件限制了農(nóng)村城市化進程。建議出臺新的戶籍政策，對于在新城有相對穩(wěn)定工作和居所（包括租賃房屋），并連續(xù)繳納社會保險達到一定年限（如5年）的本地戶籍農(nóng)民，可以根據(jù)其意愿轉(zhuǎn)為新城城鎮(zhèn)戶口居民，享受城鎮(zhèn)居民的社會福利待遇。

通過土地確權(quán)頒證、鼓勵流轉(zhuǎn)等制度改革，讓農(nóng)民的土地真正發(fā)揮出資本的作用，為在農(nóng)村引入合作社、公司+農(nóng)戶等現(xiàn)代化生產(chǎn)方式和推進規(guī)模經(jīng)營提供條件，為農(nóng)民多元增收創(chuàng)造可能；通過逐步推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場特別是建設(shè)用地市場，土地收益向農(nóng)民傾斜，可使農(nóng)民“帶資進城”，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不僅是一個簡單的財政投入問題，也是制度問題，應(yīng)建立規(guī)劃的財政轉(zhuǎn)移支付制度和以公共服務(wù)供給為中心的官員政績評價機制。

最后，隨著城鄉(xiāng)各項制度的一體化，城鄉(xiāng)戶籍制度完全一體化水到渠成。農(nóng)民可以進城，同樣城里愿意遷到農(nóng)村的個人和企業(yè)可以“帶資帶技術(shù)下鄉(xiāng)”，在農(nóng)村生活、工作、投資。

綜上，在城鄉(xiāng)一體化制度基礎(chǔ)的支撐下，城鄉(xiāng)要素實現(xiàn)合理有序雙向流動，城鄉(xiāng)深度統(tǒng)一的市場逐步形成，一個范圍上覆蓋城鄉(xiāng)、運行中規(guī)范有序、政府職能合理定位的社會主義市場經(jīng)濟趨于形成。

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（攝影：龔林杰）

（責(zé)任編輯：趙靜）