城鎮(zhèn)化受到新一屆政府的高度重視，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是“我國未來幾十年最大發(fā)展?jié)摿Α薄：翢o疑問，城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為我國今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康、較快發(fā)展，人民福祉迅速提高的一個(gè)驅(qū)動(dòng)性因素。但是，城鎮(zhèn)化建設(shè)影響面廣、涉及因素錯(cuò)綜復(fù)雜，如何科學(xué)合理地推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得令人民群眾滿意的效果，是社會(huì)各方必須思考的問題。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)與人口向大城市轉(zhuǎn)移：相互矛盾還是并行不悖？

關(guān)于我國城市化的道路，一直以來存在著爭(zhēng)論，即究竟以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主，還是加快大城市建設(shè)以容納更多轉(zhuǎn)移人口，哪個(gè)是我國城市化的主要途徑。

支持大城市建設(shè)的觀點(diǎn)認(rèn)為，人口向大城市轉(zhuǎn)移是世界勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要規(guī)律，世界上許多發(fā)達(dá)國家，在城市化過程中都出現(xiàn)了人口向少數(shù)大城市集中的現(xiàn)象。例如，英國和法國在城市化過程中，人口涌向倫敦和巴黎等少數(shù)大城市，大倫敦和大巴黎地區(qū)的人口在全國人口比例中，均達(dá)到20%左右。同時(shí)，支持這一論點(diǎn)的另一個(gè)證據(jù)便是全球超大城市的迅速崛起，例如，在20世紀(jì)初期，人口超過100萬的城市尚且屈指可數(shù)，但在21世紀(jì)初期，人口超過1000萬的大城市大量涌現(xiàn)。據(jù)美國《波士頓郵報(bào)》于2010年的一項(xiàng)調(diào)查，全球人口最多的城市東京已經(jīng)達(dá)到3670萬，德里達(dá)到2220萬，并且這些超大城市還將在未來呈現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)張的趨勢(shì)。我國自改革開放以來，勞動(dòng)力紛紛向北京、上海、廣州等大城市轉(zhuǎn)移，人口超過1000萬甚至2000萬的城市開始迅速增加。

支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國人口眾多，大量勞動(dòng)力向少數(shù)幾個(gè)大城市轉(zhuǎn)移將導(dǎo)致這些城市不堪重負(fù)，就近實(shí)現(xiàn)人口的聚集，發(fā)展小城鎮(zhèn)才是解決我國城市化的有效途徑。從世界經(jīng)驗(yàn)看，人口大量向大城市集中并沒有否定小城鎮(zhèn)的作用。以美國為例，目前它的城市化率在3/4左右，雖然也存在紐約這樣人口眾多的超級(jí)城市，但從整體而言，生活在大城市的人口數(shù)量依然低于郊區(qū)和小城鎮(zhèn)的人口[1]。

從整體來看，這兩種觀點(diǎn)均過分倚重某一方，割裂了大城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)之間的有機(jī)聯(lián)系，在相應(yīng)觀點(diǎn)上都有失偏頗。從勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方向看，大中城市無疑是人口轉(zhuǎn)移的熱點(diǎn)地區(qū)，這與產(chǎn)業(yè)發(fā)展向少數(shù)地區(qū)聚集有關(guān)。事實(shí)上，人口轉(zhuǎn)移的集中并非聚集于單純意義的某一個(gè)城市，而是向以某個(gè)或若干個(gè)大城市為核心的城市群轉(zhuǎn)移。例如，大倫敦地區(qū)和大巴黎地區(qū)，不僅僅包括倫敦和巴黎的核心市區(qū)，還包括其周邊的一些城市。大巴黎地區(qū)的人口占法國人口的20%左右，但是巴黎核心市區(qū)人口僅僅為220萬。健康的城市群，能夠形成大、中、小城市合理分工，有效避免人口過度集中出現(xiàn)的一系列問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)要么納入城市群的范圍，要么有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支撐，單純依托行政式的人口集中，終將難以達(dá)到預(yù)期效果。

這兩種方式最終的差異是著眼點(diǎn)的不同：一是服務(wù)于勞動(dòng)力（向大城市長距離）轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，一是著眼于勞動(dòng)力就近城市化問題。但任何國家的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，都不可能完全到大城市，小城市也是重要載體。從世界超大城市的情況看，均在不同程度上存在著“大城市病”，這些病癥引發(fā)的一系列問題降低了人們的生活質(zhì)量。例如在拉美，過快的城市化導(dǎo)致貧民窟、交通堵塞等諸多頑疾，但人們還是愿意涌入擁擠不堪的大城市，主要是因?yàn)檫@里有充足的就業(yè)機(jī)會(huì)和較高的收入水平。小城市之所以吸引力相對(duì)較弱，其原因恰恰在于此。如果不能充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的就業(yè)機(jī)會(huì)是否足夠，而只是通過行政手段人為推動(dòng)人口聚集，那么這樣的城市化基礎(chǔ)便是十分脆弱的，時(shí)間久了，可能出現(xiàn)人去樓空的現(xiàn)象，形成新的“鬼城”。只有站在科學(xué)的角度看待這兩個(gè)問題的辯證統(tǒng)一，有機(jī)協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，才能真正推動(dòng)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展，使其成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民福祉的有力因素。

二、不能一刀切的城鎮(zhèn)化：因地制宜是成功關(guān)鍵

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理環(huán)境狀況、社會(huì)習(xí)俗、居住習(xí)慣等具有很大的差異，因此城鎮(zhèn)化的過程必須尊重這些不同情況，發(fā)展與自身情況適宜的城鎮(zhèn)化道路，因地制宜才是城鎮(zhèn)化成功的關(guān)鍵。

從宏觀來說，我國東中西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異很大。東部地區(qū)，特別是長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)，在改革開放以后是勞動(dòng)力流入的重點(diǎn)地區(qū)，部分城市已經(jīng)擁擠不堪，其未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)就是要挖掘區(qū)域內(nèi)中小城市的發(fā)展?jié)摿?，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等手段，遏制人口過分向大城市集中的趨勢(shì)，壯大中小城市，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。例如，浙江省大力依托長三角發(fā)展小城市群，涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)的中心鎮(zhèn)，全國千強(qiáng)鎮(zhèn)中浙江占了334個(gè)，正好1/3[2]。這些小城鎮(zhèn)一手連接大中城市，一手連接農(nóng)村，并在公共服務(wù)、外來融合等方面做足功夫，最終成為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、城市化質(zhì)量高的新型小城鎮(zhèn)[3]。當(dāng)然，并非所有東部地區(qū)都能達(dá)到如此的成就，環(huán)渤海地區(qū)雖然也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一極，但其產(chǎn)業(yè)分工與融合度很低，導(dǎo)致小城市發(fā)展相對(duì)于浙江較為滯后，這也是為什么北京人口聚集度高，而周邊城市吸引力相對(duì)較弱的重要原因。今后如何在產(chǎn)業(yè)形成有機(jī)分工體系基礎(chǔ)下，依托發(fā)展小城市道路，是未來環(huán)渤海地區(qū)城鎮(zhèn)化的中心任務(wù)。

而中西部地區(qū)，情況截然不同：工業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)比重相對(duì)較高，同時(shí)是我國勞動(dòng)力外流的核心地區(qū)。這些地區(qū)的大城市主要是省會(huì)城市，其他的地級(jí)城市發(fā)展相對(duì)滯后，人口吸納能力較弱，小城市發(fā)展則更弱。在這種情況下，如果盲目學(xué)習(xí)東部地區(qū)發(fā)展小城市的經(jīng)驗(yàn)，將發(fā)展重點(diǎn)主要放在小城市，筆者認(rèn)為這可能會(huì)產(chǎn)生問題。科學(xué)的做法是，抓住東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，以中等城市發(fā)展為重點(diǎn)，在不同省域內(nèi)形成以省會(huì)為核心，中等城市為中心，輻射帶動(dòng)小城市發(fā)展的區(qū)域城市群。在這里強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，一是應(yīng)該尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展向部分地區(qū)聚集的規(guī)律，在中西部地區(qū)形成部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、勞動(dòng)力吸納能力強(qiáng)的主要經(jīng)濟(jì)帶（主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的個(gè)別省份），在各省內(nèi)部形成圍繞若干城市核心的城市群，這將在很大程度上容納本區(qū)域的流動(dòng)人口，既減少了東部地區(qū)人口過多引發(fā)的問題，又能減少流動(dòng)勞動(dòng)力“背井離鄉(xiāng)”的精神壓力。二是在產(chǎn)業(yè)分工基礎(chǔ)上，由中等城市發(fā)展拉動(dòng)小城市發(fā)展。部分經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的小城市也可依托本地區(qū)突出的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)形成類似于中等城市的地位，帶動(dòng)其他小城市發(fā)展。

從微觀層次看，各地區(qū)要依據(jù)自身的不同情況，就如何推動(dòng)城市化特別是小城市發(fā)展進(jìn)行探索，絕對(duì)不能一刀切。同時(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要順勢(shì)而為，尊重客觀發(fā)展規(guī)律，不能盲目快上。實(shí)踐一再證明，小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有內(nèi)在規(guī)律，即使沒有政府的參與，也會(huì)自然形成一些具有較強(qiáng)輻射力、一定產(chǎn)業(yè)支撐的特色小城鎮(zhèn)。例如，法國的古老小鎮(zhèn)干邑，種植葡萄的歷史可以追溯到公元3世紀(jì)，到12世紀(jì)已經(jīng)成為著名的葡萄產(chǎn)區(qū)，經(jīng)過17世紀(jì)、18世紀(jì)一批投資者的遷入，這里逐漸成為世界知名的葡萄酒產(chǎn)地。

因此，城鎮(zhèn)化必須制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。某一產(chǎn)業(yè)很難在規(guī)模上有特別快、特別大的發(fā)展空間，如果有的地區(qū)“押寶”在某一或若干產(chǎn)業(yè)，那未來的經(jīng)濟(jì)會(huì)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)那些經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的大中城市來說，其風(fēng)險(xiǎn)承受能力較強(qiáng)，但對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小的城市特別是西部地區(qū)的小城市而言，這些風(fēng)險(xiǎn)則可能是致命的。

三、農(nóng)民的城鎮(zhèn)化：戶籍制度改革必須與時(shí)俱進(jìn)

城鎮(zhèn)化最大的參與群體將是農(nóng)民，可以說，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。從農(nóng)民變成市民，不是簡(jiǎn)單的身份改變，而是必須要解決就業(yè)、戶籍及附著在戶籍上的利益。如果這些問題解決不好，農(nóng)民就不可能轉(zhuǎn)變成真正的市民，而成為“流民”。

戶籍是新中國歷史的產(chǎn)物，它將人分為農(nóng)村和城市（非農(nóng)）兩大戶籍群體，不同的戶籍屬性造成了兩大群體在社會(huì)保障、福利、公共服務(wù)等方面的差異。許久以來，戶籍分割是我國城鄉(xiāng)二元化的重要體現(xiàn)。雖然隨著國家對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障的意識(shí)改變和投入力度不斷提高，農(nóng)村在這些方面已經(jīng)大有進(jìn)步，但與城市相比，農(nóng)村的社會(huì)保障、福利水平和公共服務(wù)依然處于較低的水平。

另外，戶籍制度造成我國城市化進(jìn)程的“兩張皮”。改革開放以來，我國很多地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)戶籍人口和實(shí)際居住人口的巨大差異，如北京市2012年底常住人口在2069.3萬，其中的外來人口便達(dá)到773.8萬，也就是說超過1/3的人口是沒有本地戶籍的常住人口。在很多沿海工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的小城市，這種人口的比重更高。但戶籍制度的存在，巧妙地將這些外來人口與本地戶籍人口區(qū)別開來，使其不能完全享受本地的社會(huì)福利與公共福利。戶籍制度也造成了我國城市化進(jìn)程的名義城市化率與真實(shí)城市化率的“兩張皮”，到2012年我國城市化率達(dá)到52.57%，但若扣除1.8億因戶籍制度而被排除在外的外來人口，真實(shí)城市化率只有不足35%，二者之間存在巨大的差異[4]。

戶籍制度的改革難點(diǎn)是在城市人口激增之下，各級(jí)政府要不斷增加財(cái)政支出，才能滿足社會(huì)保障、福利水平和公共服務(wù)的需要。在現(xiàn)有分稅制前提下，地方政府的財(cái)政已經(jīng)捉襟見肘，對(duì)于增加這樣一項(xiàng)支出，積極性必然不高。對(duì)此，就必須從中央到地方政府對(duì)此項(xiàng)支出進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分擔(dān)，真正將這一問題解決。

戶籍制度是否放開，必須要依據(jù)不同情況。對(duì)北上廣深等大城市來說，已經(jīng)達(dá)到或者超過合理人口聚集數(shù)量的臨界點(diǎn)，如果盲目放開，只會(huì)激化“大城市病”，通過戶籍制度降低人口流入的趨勢(shì)，成為一種合理選擇。對(duì)于小城市（城鎮(zhèn)），則可以全面放開。這也是2013年城鎮(zhèn)化工作會(huì)議所確立的一個(gè)原則。

那么，大城市戶籍政策收緊，在一定程度上可能對(duì)部分人造成不公平之感，但是考慮到現(xiàn)實(shí)情況，這是一個(gè)不得已而為之的決策。要實(shí)現(xiàn)所有人在戶籍制度上的公平性，只能在我國經(jīng)濟(jì)和城市化繼續(xù)發(fā)展到高水平，那時(shí)在不同城市生活和工作的機(jī)會(huì)成本基本相近，不再向部分大城市過分集中的情況下，才可能實(shí)現(xiàn)。

四、城鎮(zhèn)化的利益分配：營造多方受益的“共贏”格局

城鎮(zhèn)化在很大程度上就是對(duì)我國農(nóng)村和城市建設(shè)的一項(xiàng)全面革命。在此進(jìn)程中，必然會(huì)涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，如何充分協(xié)調(diào)好各方利益，保證相關(guān)各方的利益均衡，避免讓部分群體成為“暴發(fā)戶”而其他群體成為利益受損者，是一個(gè)十分重要問題。其中，有兩個(gè)問題最為引人關(guān)注。

一是農(nóng)民土地問題。這涉及兩個(gè)方面，首先是涉及大量城鎮(zhèn)建設(shè)占有農(nóng)民土地的利益分享問題。對(duì)此，應(yīng)該綜合考慮投資商、政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人的利益，但要適度向處于弱勢(shì)的農(nóng)民個(gè)人傾斜，保證農(nóng)民利益不受損。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，對(duì)農(nóng)村集體土地管理制度改革進(jìn)行積極探索。2013年12月20日，深圳寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的一塊農(nóng)村集體土地首次以拍賣形式入市，所得按照70%比例歸市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，為我國相關(guān)制度探索拉開了帷幕。其次，就是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裰?，部分耕種的土地要轉(zhuǎn)讓給他人耕種。在這方面，應(yīng)綜合考慮轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民及承租者的利益平衡，保證土地的正常利用。

二是城鎮(zhèn)化的投資問題。其中，公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資來源問題最值得關(guān)注。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施所涉及的資金量大，引入社會(huì)資本便成為一個(gè)重要的選擇。但是，公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公有性質(zhì)，如何處理社會(huì)資本特別是私人資本利益與公共利益的關(guān)系，便顯得十分重要。因此，在引入社會(huì)資本時(shí)，必須保證公平、公開的原則，保證機(jī)會(huì)對(duì)所有投資者的均等化。

參考文獻(xiàn)：

[1]《一個(gè)美國小城：發(fā)展經(jīng)濟(jì)和宜居建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)》[N]，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2011年3月19日.

[2]《浙江新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)》，人民日?qǐng)?bào)，2013年12月9日.

[3]《小城市培育“點(diǎn)亮”新型城鎮(zhèn)化》，人民日?qǐng)?bào)，2013年12月9日.

[4]《中國真實(shí)城市化率不到35%》，揚(yáng)子晚報(bào)，2013年6月28日.

（責(zé)任編輯：趙靜）