城鎮(zhèn)化受到新一屆政府的高度重視，李克強總理強調(diào)城鎮(zhèn)化是“我國未來幾十年最大發(fā)展?jié)摿Α?。毫無疑問，城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為我國今后經(jīng)濟發(fā)展的重點，成為推動經(jīng)濟健康、較快發(fā)展，人民福祉迅速提高的一個驅(qū)動性因素。但是，城鎮(zhèn)化建設(shè)影響面廣、涉及因素錯綜復雜，如何科學合理地推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得令人民群眾滿意的效果，是社會各方必須思考的問題。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)與人口向大城市轉(zhuǎn)移：相互矛盾還是并行不悖？

關(guān)于我國城市化的道路，一直以來存在著爭論，即究竟以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主，還是加快大城市建設(shè)以容納更多轉(zhuǎn)移人口，哪個是我國城市化的主要途徑。

支持大城市建設(shè)的觀點認為，人口向大城市轉(zhuǎn)移是世界勞動力轉(zhuǎn)移的主要規(guī)律，世界上許多發(fā)達國家，在城市化過程中都出現(xiàn)了人口向少數(shù)大城市集中的現(xiàn)象。例如，英國和法國在城市化過程中，人口涌向倫敦和巴黎等少數(shù)大城市，大倫敦和大巴黎地區(qū)的人口在全國人口比例中，均達到20%左右。同時，支持這一論點的另一個證據(jù)便是全球超大城市的迅速崛起，例如，在20世紀初期，人口超過100萬的城市尚且屈指可數(shù)，但在21世紀初期，人口超過1000萬的大城市大量涌現(xiàn)。據(jù)美國《波士頓郵報》于2010年的一項調(diào)查，全球人口最多的城市東京已經(jīng)達到3670萬，德里達到2220萬，并且這些超大城市還將在未來呈現(xiàn)出繼續(xù)擴張的趨勢。我國自改革開放以來，勞動力紛紛向北京、上海、廣州等大城市轉(zhuǎn)移，人口超過1000萬甚至2000萬的城市開始迅速增加。

支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的觀點認為，我國人口眾多，大量勞動力向少數(shù)幾個大城市轉(zhuǎn)移將導致這些城市不堪重負，就近實現(xiàn)人口的聚集，發(fā)展小城鎮(zhèn)才是解決我國城市化的有效途徑。從世界經(jīng)驗看，人口大量向大城市集中并沒有否定小城鎮(zhèn)的作用。以美國為例，目前它的城市化率在3/4左右，雖然也存在紐約這樣人口眾多的超級城市，但從整體而言，生活在大城市的人口數(shù)量依然低于郊區(qū)和小城鎮(zhèn)的人口[1]。

從整體來看，這兩種觀點均過分倚重某一方，割裂了大城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)之間的有機聯(lián)系，在相應觀點上都有失偏頗。從勞動力轉(zhuǎn)移方向看，大中城市無疑是人口轉(zhuǎn)移的熱點地區(qū)，這與產(chǎn)業(yè)發(fā)展向少數(shù)地區(qū)聚集有關(guān)。事實上，人口轉(zhuǎn)移的集中并非聚集于單純意義的某一個城市，而是向以某個或若干個大城市為核心的城市群轉(zhuǎn)移。例如，大倫敦地區(qū)和大巴黎地區(qū)，不僅僅包括倫敦和巴黎的核心市區(qū)，還包括其周邊的一些城市。大巴黎地區(qū)的人口占法國人口的20%左右，但是巴黎核心市區(qū)人口僅僅為220萬。健康的城市群，能夠形成大、中、小城市合理分工，有效避免人口過度集中出現(xiàn)的一系列問題，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)要么納入城市群的范圍，要么有相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支撐，單純依托行政式的人口集中，終將難以達到預期效果。

這兩種方式最終的差異是著眼點的不同：一是服務于勞動力（向大城市長距離）轉(zhuǎn)移的趨勢，一是著眼于勞動力就近城市化問題。但任何國家的勞動力轉(zhuǎn)移，都不可能完全到大城市，小城市也是重要載體。從世界超大城市的情況看，均在不同程度上存在著“大城市病”，這些病癥引發(fā)的一系列問題降低了人們的生活質(zhì)量。例如在拉美，過快的城市化導致貧民窟、交通堵塞等諸多頑疾，但人們還是愿意涌入擁擠不堪的大城市，主要是因為這里有充足的就業(yè)機會和較高的收入水平。小城市之所以吸引力相對較弱，其原因恰恰在于此。如果不能充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的就業(yè)機會是否足夠，而只是通過行政手段人為推動人口聚集，那么這樣的城市化基礎(chǔ)便是十分脆弱的，時間久了，可能出現(xiàn)人去樓空的現(xiàn)象，形成新的“鬼城”。只有站在科學的角度看待這兩個問題的辯證統(tǒng)一，有機協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，才能真正推動城鎮(zhèn)化科學發(fā)展，使其成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展和提高人民福祉的有力因素。

二、不能一刀切的城鎮(zhèn)化：因地制宜是成功關(guān)鍵

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展、地理環(huán)境狀況、社會習俗、居住習慣等具有很大的差異，因此城鎮(zhèn)化的過程必須尊重這些不同情況，發(fā)展與自身情況適宜的城鎮(zhèn)化道路，因地制宜才是城鎮(zhèn)化成功的關(guān)鍵。

從宏觀來說，我國東中西地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異很大。東部地區(qū)，特別是長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)，在改革開放以后是勞動力流入的重點地區(qū)，部分城市已經(jīng)擁擠不堪，其未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點就是要挖掘區(qū)域內(nèi)中小城市的發(fā)展?jié)摿?，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等手段，遏制人口過分向大城市集中的趨勢，壯大中小城市，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。例如，浙江省大力依托長三角發(fā)展小城市群，涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟實力很強的中心鎮(zhèn)，全國千強鎮(zhèn)中浙江占了334個，正好1/3[2]。這些小城鎮(zhèn)一手連接大中城市，一手連接農(nóng)村，并在公共服務、外來融合等方面做足功夫，最終成為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、城市化質(zhì)量高的新型小城鎮(zhèn)[3]。當然，并非所有東部地區(qū)都能達到如此的成就，環(huán)渤海地區(qū)雖然也是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要一極，但其產(chǎn)業(yè)分工與融合度很低，導致小城市發(fā)展相對于浙江較為滯后，這也是為什么北京人口聚集度高，而周邊城市吸引力相對較弱的重要原因。今后如何在產(chǎn)業(yè)形成有機分工體系基礎(chǔ)下，依托發(fā)展小城市道路，是未來環(huán)渤海地區(qū)城鎮(zhèn)化的中心任務。

而中西部地區(qū)，情況截然不同：工業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)業(yè)比重相對較高，同時是我國勞動力外流的核心地區(qū)。這些地區(qū)的大城市主要是省會城市，其他的地級城市發(fā)展相對滯后，人口吸納能力較弱，小城市發(fā)展則更弱。在這種情況下，如果盲目學習東部地區(qū)發(fā)展小城市的經(jīng)驗，將發(fā)展重點主要放在小城市，筆者認為這可能會產(chǎn)生問題?？茖W的做法是，抓住東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機會，以中等城市發(fā)展為重點，在不同省域內(nèi)形成以省會為核心，中等城市為中心，輻射帶動小城市發(fā)展的區(qū)域城市群。在這里強調(diào)兩點，一是應該尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展向部分地區(qū)聚集的規(guī)律，在中西部地區(qū)形成部分經(jīng)濟發(fā)展快、勞動力吸納能力強的主要經(jīng)濟帶（主要集中在經(jīng)濟發(fā)達的個別省份），在各省內(nèi)部形成圍繞若干城市核心的城市群，這將在很大程度上容納本區(qū)域的流動人口，既減少了東部地區(qū)人口過多引發(fā)的問題，又能減少流動勞動力“背井離鄉(xiāng)”的精神壓力。二是在產(chǎn)業(yè)分工基礎(chǔ)上，由中等城市發(fā)展拉動小城市發(fā)展。部分經(jīng)濟基礎(chǔ)好的小城市也可依托本地區(qū)突出的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢形成類似于中等城市的地位，帶動其他小城市發(fā)展。

從微觀層次看，各地區(qū)要依據(jù)自身的不同情況，就如何推動城市化特別是小城市發(fā)展進行探索，絕對不能一刀切。同時，小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要順勢而為，尊重客觀發(fā)展規(guī)律，不能盲目快上。實踐一再證明，小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有內(nèi)在規(guī)律，即使沒有政府的參與，也會自然形成一些具有較強輻射力、一定產(chǎn)業(yè)支撐的特色小城鎮(zhèn)。例如，法國的古老小鎮(zhèn)干邑，種植葡萄的歷史可以追溯到公元3世紀，到12世紀已經(jīng)成為著名的葡萄產(chǎn)區(qū)，經(jīng)過17世紀、18世紀一批投資者的遷入，這里逐漸成為世界知名的葡萄酒產(chǎn)地。

因此，城鎮(zhèn)化必須制定科學的產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。某一產(chǎn)業(yè)很難在規(guī)模上有特別快、特別大的發(fā)展空間，如果有的地區(qū)“押寶”在某一或若干產(chǎn)業(yè)，那未來的經(jīng)濟會面臨較大風險。對那些經(jīng)濟規(guī)模大的大中城市來說，其風險承受能力較強，但對經(jīng)濟規(guī)模小的城市特別是西部地區(qū)的小城市而言，這些風險則可能是致命的。

三、農(nóng)民的城鎮(zhèn)化：戶籍制度改革必須與時俱進

城鎮(zhèn)化最大的參與群體將是農(nóng)民，可以說，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。從農(nóng)民變成市民，不是簡單的身份改變，而是必須要解決就業(yè)、戶籍及附著在戶籍上的利益。如果這些問題解決不好，農(nóng)民就不可能轉(zhuǎn)變成真正的市民，而成為“流民”。

戶籍是新中國歷史的產(chǎn)物，它將人分為農(nóng)村和城市（非農(nóng)）兩大戶籍群體，不同的戶籍屬性造成了兩大群體在社會保障、福利、公共服務等方面的差異。許久以來，戶籍分割是我國城鄉(xiāng)二元化的重要體現(xiàn)。雖然隨著國家對農(nóng)民社會保障的意識改變和投入力度不斷提高，農(nóng)村在這些方面已經(jīng)大有進步，但與城市相比，農(nóng)村的社會保障、福利水平和公共服務依然處于較低的水平。

另外，戶籍制度造成我國城市化進程的“兩張皮”。改革開放以來，我國很多地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)戶籍人口和實際居住人口的巨大差異，如北京市2012年底常住人口在2069.3萬，其中的外來人口便達到773.8萬，也就是說超過1/3的人口是沒有本地戶籍的常住人口。在很多沿海工業(yè)發(fā)達地區(qū)的小城市，這種人口的比重更高。但戶籍制度的存在，巧妙地將這些外來人口與本地戶籍人口區(qū)別開來，使其不能完全享受本地的社會福利與公共福利。戶籍制度也造成了我國城市化進程的名義城市化率與真實城市化率的“兩張皮”，到2012年我國城市化率達到52.57%，但若扣除1.8億因戶籍制度而被排除在外的外來人口，真實城市化率只有不足35%，二者之間存在巨大的差異[4]。

戶籍制度的改革難點是在城市人口激增之下，各級政府要不斷增加財政支出，才能滿足社會保障、福利水平和公共服務的需要。在現(xiàn)有分稅制前提下，地方政府的財政已經(jīng)捉襟見肘，對于增加這樣一項支出，積極性必然不高。對此，就必須從中央到地方政府對此項支出進行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分擔，真正將這一問題解決。

戶籍制度是否放開，必須要依據(jù)不同情況。對北上廣深等大城市來說，已經(jīng)達到或者超過合理人口聚集數(shù)量的臨界點，如果盲目放開，只會激化“大城市病”，通過戶籍制度降低人口流入的趨勢，成為一種合理選擇。對于小城市（城鎮(zhèn)），則可以全面放開。這也是2013年城鎮(zhèn)化工作會議所確立的一個原則。

那么，大城市戶籍政策收緊，在一定程度上可能對部分人造成不公平之感，但是考慮到現(xiàn)實情況，這是一個不得已而為之的決策。要實現(xiàn)所有人在戶籍制度上的公平性，只能在我國經(jīng)濟和城市化繼續(xù)發(fā)展到高水平，那時在不同城市生活和工作的機會成本基本相近，不再向部分大城市過分集中的情況下，才可能實現(xiàn)。

四、城鎮(zhèn)化的利益分配：營造多方受益的“共贏”格局

城鎮(zhèn)化在很大程度上就是對我國農(nóng)村和城市建設(shè)的一項全面革命。在此進程中，必然會涉及錯綜復雜的利益關(guān)系，如何充分協(xié)調(diào)好各方利益，保證相關(guān)各方的利益均衡，避免讓部分群體成為“暴發(fā)戶”而其他群體成為利益受損者，是一個十分重要問題。其中，有兩個問題最為引人關(guān)注。

一是農(nóng)民土地問題。這涉及兩個方面，首先是涉及大量城鎮(zhèn)建設(shè)占有農(nóng)民土地的利益分享問題。對此，應該綜合考慮投資商、政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人的利益，但要適度向處于弱勢的農(nóng)民個人傾斜，保證農(nóng)民利益不受損。同時，應根據(jù)各地實際情況，對農(nóng)村集體土地管理制度改革進行積極探索。2013年12月20日，深圳寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的一塊農(nóng)村集體土地首次以拍賣形式入市，所得按照70%比例歸市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位，為我國相關(guān)制度探索拉開了帷幕。其次，就是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裰?，部分耕種的土地要轉(zhuǎn)讓給他人耕種。在這方面，應綜合考慮轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民及承租者的利益平衡，保證土地的正常利用。

二是城鎮(zhèn)化的投資問題。其中，公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資來源問題最值得關(guān)注。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施所涉及的資金量大，引入社會資本便成為一個重要的選擇。但是，公共基礎(chǔ)設(shè)施具有公有性質(zhì)，如何處理社會資本特別是私人資本利益與公共利益的關(guān)系，便顯得十分重要。因此，在引入社會資本時，必須保證公平、公開的原則，保證機會對所有投資者的均等化。

參考文獻：

[1]《一個美國小城：發(fā)展經(jīng)濟和宜居建設(shè)雙輪驅(qū)動》[N]，經(jīng)濟日報，2011年3月19日.

[2]《浙江新型城鎮(zhèn)化快速推進》，人民日報，2013年12月9日.

[3]《小城市培育“點亮”新型城鎮(zhèn)化》，人民日報，2013年12月9日.

[4]《中國真實城市化率不到35%》，揚子晚報，2013年6月28日.

（責任編輯：趙靜）