摘 要 當今，旅游業(yè)發(fā)展勢頭強勁，各國都非常重視國際旅游島的建設(shè)以及建設(shè)中的環(huán)境保護問題，我國海南省有著建設(shè)國際旅游島得天獨厚的資源優(yōu)勢，環(huán)境保護立法體系的完善成為建設(shè)國際旅游島的重點。海南已初具多層次的環(huán)境保護體系，但存在旅游環(huán)境保護專門性立法缺失、缺少因地制宜以及可操作性弱三方面問題，針對這些不足，筆者從因地制宜完善立法、重點突出全面規(guī)劃及加強執(zhí)法與監(jiān)督三方面提出完善建議，為海南島建設(shè)國際旅游島貢獻微薄之力。

關(guān)鍵詞 國際旅游島 生態(tài)環(huán)境保護 立法 完善建議

一、國際旅游島與環(huán)境保護

我國旅游綜合實力居世界第五，但是與世界公認的旅游強國相比有明顯的差距，這種差距的核心是旅游產(chǎn)業(yè)的國際化水平低和旅游業(yè)的開放水平低。此時，建設(shè)我國的國際旅游島成為發(fā)展我國經(jīng)濟、提升國際地位和國際形象一個重要的途徑。海南省作為我國唯一一個熱帶省份，有著得天獨厚的優(yōu)勢：獨特的熱帶海島風貌、海洋生態(tài)景觀以及豐富的油氣資源、海洋漁業(yè)資源，優(yōu)越的地理位置使這里的空氣、水體等環(huán)境質(zhì)量一直處于全國一流水平。海南省如此巨大的資本和優(yōu)勢使其成為當仁不讓的國際旅游島建設(shè)目標。但建設(shè)國際旅游島只有這些先天性的優(yōu)勢是遠遠不夠的。在近幾年的經(jīng)濟發(fā)展中，由于忽略了環(huán)境的保護，海南島的生態(tài)環(huán)境受到了一些人為破壞，自然資源受到掠奪，出現(xiàn)如：森林面積銳減，生物多樣性慘遭破壞、西部土地荒漠化嚴峻、污染情況突出、生態(tài)服務(wù)功能不斷下降等等的環(huán)境問題，而現(xiàn)有的環(huán)境保護法律不足以應(yīng)對建設(shè)國際旅游島所面臨的問題，建設(shè)一個世界水平的國際旅游島需要更有針對性的生態(tài)旅游環(huán)境保護立法來保障。根據(jù)國際旅游島的含義和標準，海南省不僅需要擁有國際標準的服務(wù)體系，更需要加強自身生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，來保證國際旅游島成為拉動經(jīng)濟增長、擴大我國在國際的影響力的關(guān)鍵。因此，完善建設(shè)國際旅游島過程中的旅游環(huán)境保護立法問題便成為最重要的一筆。

二、海南省旅游環(huán)境保護法制現(xiàn)狀分析

（一）旅游環(huán)境保護專門性立法缺失

從數(shù)量上來說，有關(guān)旅游生態(tài)保護的立法達到了一定標準，從海南建省至今，有關(guān)機關(guān)共制定的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)8件，其中?？谑械胤椒ㄒ?guī)2件，與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的法規(guī)6件。海南省的生態(tài)保護立法具有與其他地方不相上下的普遍性，海南本身生態(tài)系統(tǒng)脆弱，加之國際旅游島是一個新起的建設(shè)項目，因此在專門針對海南省國際旅游島建設(shè)的有關(guān)旅游環(huán)境保護的立法稍顯不足，沒有專門性法律規(guī)范來針對國際旅游島發(fā)展中出現(xiàn)的破壞旅游生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，總體來說達不到建設(shè)國際旅游島應(yīng)有的標準。且有關(guān)環(huán)境保護立法僅著重正面的保護性立法，而忽略了禁止性立法和引導性規(guī)范，在防治以及懲治破壞生態(tài)環(huán)境方面的立法很少，行政管理的強制手段單純，對環(huán)境破壞的責任承擔方面略顯單薄，因此并不能起到很好的防治和懲罰作用。

（二）缺少因地制宜

海南省要建設(shè)國際旅游島必須針對旅游生態(tài)環(huán)境來完善相關(guān)法律規(guī)范，但是現(xiàn)存的規(guī)范多是具有最普遍性的環(huán)境保護法律法規(guī)，缺少對旅游環(huán)境現(xiàn)有狀況的針對性。首先，隨著海南工業(yè)的崛起，缺少相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范工業(yè)發(fā)展中對環(huán)境的保護問題，使海南工業(yè)在自身發(fā)展的情況下對環(huán)境的破壞減小到最弱，與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，海南是一個農(nóng)業(yè)資源豐富的大省，應(yīng)該利用起這個先天資源開發(fā)熱帶觀光休閑農(nóng)業(yè)來為建設(shè)國際旅游島增加海南特色旅游項目，因此需要有關(guān)法律來規(guī)范；最后，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們觀念的革新，旅游業(yè)發(fā)展興盛，越來越多的人選擇來到海南島旅游，但海南島旅游資源仍在開發(fā)中，導致旅客流量大與景區(qū)合理容量的矛盾，從而對旅游生態(tài)環(huán)境造成了一定破壞，對此并沒有相關(guān)環(huán)保法律來規(guī)范。

（三）可操作性弱

由于著重正面的保護性立法，而忽略了禁止性立法和引導性規(guī)范，通常對于輕微的違法行為運用罰款的方式，而罰款的數(shù)目不高，難以達到法律的威懾作用，加之部分民眾環(huán)保意識以及守法意識薄弱，對于此種情況權(quán)衡得失后，在利益的驅(qū)使下，更容易導致以身試法，同時居民低弱的生態(tài)意識反過來容易影響旅游者的生態(tài)意識而導致景區(qū)內(nèi)不文明破壞環(huán)境的情況出現(xiàn)。因此，應(yīng)該加強禁止性立法，保護性與禁止性立法雙管齊下。另一方面，有關(guān)破壞旅游環(huán)境的責任問題沒有得到很好的重視，對各種環(huán)境違法問題查處不嚴格，對于《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》中第二部分所重點倡導的嚴格實行生態(tài)環(huán)境保護制度，完善生態(tài)環(huán)境保護責任制和問責制沒有貫徹落實。因此對于有關(guān)旅游環(huán)境保護的管理制度的執(zhí)法不到位，立法體系可操作性弱，旅游生態(tài)環(huán)境遭到破壞的情況亟需有完善的法律法規(guī)進行全面規(guī)范。

三、完善的具體建議

（一）因地制宜完善立法

總體來說，應(yīng)繼續(xù)實施貫徹《海南省生態(tài)建設(shè)規(guī)劃綱要》，突出海南生態(tài)旅游，確立可持續(xù)發(fā)展的立法理念，強調(diào)建設(shè)國際旅游島需以旅游資源的可持續(xù)性、循環(huán)開發(fā)利用為前提，使其發(fā)展必須遵循循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展要求，以提高資源利用效率為核心，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。同時制定配套的政策、相關(guān)標準和評價體系，在科學有效的適用旅游資源的同時改善自然環(huán)境和人文環(huán)境，保持生態(tài)旅游的可持續(xù)性。具體上，其重點發(fā)展海南熱帶農(nóng)業(yè)觀光休閑旅游、度假休閑游，同時發(fā)展海洋生態(tài)游、熱帶雨林游、動植物觀賞等生態(tài)型旅游，劃定特定的區(qū)域為環(huán)境保護區(qū)域，即“采取嚴格的環(huán)境保護措施并引進世界先進的環(huán)境治理技術(shù)和機制，治理各種污染，采用嚴格、科學、有效地環(huán)境保護標準進行工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和從事經(jīng)濟運行、城市環(huán)境的特定區(qū)域?！睘榇酥贫ㄏ鄳?yīng)的生態(tài)旅游法規(guī)來規(guī)范，如《海南生態(tài)旅游去保護條例》、《生態(tài)旅游景區(qū)服務(wù)條例》等等，另一方面，根據(jù)海南獨特的人文習慣，可以通過對生態(tài)環(huán)境有輔助作用的其他方面規(guī)范，如對海南本地居民住宅區(qū)的設(shè)計規(guī)劃應(yīng)如何合乎生態(tài)型發(fā)展，形成生態(tài)示范區(qū)、對海南的學校教育開設(shè)生態(tài)教育輔助課程，使本地居民樹立保護生態(tài)環(huán)境的觀念等等。

（二）重點突出、全面規(guī)劃

環(huán)境保護規(guī)劃應(yīng)完善且全面，做到多方位協(xié)調(diào)規(guī)劃，既考慮到環(huán)境效益，還要考慮到經(jīng)濟效益、社會效益以便獲得最佳的綜合效益。生態(tài)旅游的目的不僅是促進消費，還要提升民眾的環(huán)境保護意識，從而更好的落實各項生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)。因此，海南省應(yīng)針對旅游環(huán)境完善生態(tài)保護立法。

首先，不僅要制定正面的鼓勵性質(zhì)以及引導性的法律法規(guī)，例如鼓勵各地依據(jù)自身優(yōu)勢發(fā)展特色旅游項目，吸引多層次的游客，鼓勵發(fā)展熱帶觀光休閑農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展的工業(yè)產(chǎn)業(yè)、品質(zhì)優(yōu)良的服務(wù)業(yè)，鼓勵投資“三廢”治理等，以引導性經(jīng)濟刺激的手段鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)等等；還要完善禁止性、懲罰性的法律法規(guī)，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為明文禁止，做到事前防范，對于政府失職行為、旅游機構(gòu)和游客破壞旅游環(huán)境的違法行為制定明確的權(quán)責制度，嚴格懲罰，責任明確，做到事后懲罰，雙管齊下，全面規(guī)范。

其次，注重政府對環(huán)境的監(jiān)督管理行為，使政府起到監(jiān)督和引導的作用，對各種破壞環(huán)境的行為作出規(guī)定、指正，具體規(guī)劃各種行為，如通過補償補貼鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、引導公民參與環(huán)境保護；擴充相關(guān)機構(gòu)行政職能，落實旅游發(fā)展委員會統(tǒng)領(lǐng)地位，統(tǒng)一指導各個機構(gòu)發(fā)揮環(huán)境保護作用等等。正確引導游客的旅游環(huán)境保護觀念，重視公眾參與，注意對旅游保護區(qū)當?shù)鼐用竦慕逃ぷ?，加強財政支持，使人們成為保護區(qū)的主要信息來源和自然資源保護的主力軍。

（三）加強執(zhí)法與監(jiān)督

政府不僅要在立法規(guī)劃方面做到全面完善的制定符合海南省建設(shè)國際旅游島的各項規(guī)范，使海南省的生態(tài)旅游做到確實有法可依、有法必依，而且要加大執(zhí)法力度，切實保障生態(tài)省的良好社會環(huán)境，建立一套全面的執(zhí)法監(jiān)督管理體系，切實保證生態(tài)旅游環(huán)保立法的可行性。

首先，執(zhí)法是旅游法律保障的關(guān)鍵，決定了旅游法規(guī)是否能切實發(fā)揮作用。執(zhí)法不僅要依法，還要有針對性和準確性，即依據(jù)海南建設(shè)國際旅游島中的自身情況，形成一套結(jié)構(gòu)合理的動作機制，健全執(zhí)法機構(gòu)，充實人員，清理不具有執(zhí)法主體資格的執(zhí)法部門和執(zhí)法隊伍，凈化執(zhí)法環(huán)境；重新審定行業(yè)公安、企業(yè)公安執(zhí)法權(quán)限；執(zhí)法公開透明，將各單位執(zhí)法的范圍、辦事程序、法律依據(jù)、收費標準和投訴報警途徑于網(wǎng)上、報紙等形式公開發(fā)布，曉之于民，以更好的促進公正公平。

除此之外，更要加大生態(tài)環(huán)境保護工作的監(jiān)督和管理力度，監(jiān)督管理體系應(yīng)該是由政府和民眾相結(jié)合的。從政府方面，首先要運用法律手段來規(guī)范調(diào)整建設(shè)國際旅游島過程中有關(guān)環(huán)境保護的行為，建立健全旅游行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)；其次要切實重視生態(tài)環(huán)境狀況的考核，將考核標準作為黨政領(lǐng)導政績的重要指標，使黨政人員從思想上真正重視起生態(tài)環(huán)境保護，充分調(diào)動其積極性；最后完善行政管理部分的處理方式，改善單一落后的處罰方式，除罰款外，可以實施各種行政處罰手段，如責令改正、吊銷營業(yè)執(zhí)照、拘留、訴訟等等，加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲處力度，完善責任制度，落實《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，嚴格實行生態(tài)環(huán)境保護制度以及更加嚴格的生態(tài)環(huán)保標準，完善生態(tài)環(huán)境保護責任制和問責制，把生態(tài)環(huán)境保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和領(lǐng)導干部綜合考核評價體系。在民眾方面，總體來說要建立健全全民參與制度，保證民眾充分參與建設(shè)國際旅游島中環(huán)境保護所帶來的切身的利益，以促進其積極持久且自覺地維護生態(tài)環(huán)境資源。首先要重視思想教育，加強生態(tài)環(huán)境保護的法制宣傳，完善法律教育機制，樹立起民眾對保護生態(tài)環(huán)境的責任感，全民身體力行的投入到環(huán)境保護中去；其次，考慮建設(shè)推廣旅游股份合作制，并給予立法保障，使民眾成為旅游開發(fā)經(jīng)營的股東，優(yōu)勢旅游經(jīng)營的勞動者，激發(fā)其保護生態(tài)環(huán)境資源的自覺性，達到旅游可持續(xù)發(fā)展的目標；再次，注重政府與民眾監(jiān)督的互動，例如建立全省性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會，包容結(jié)合社會上一些松散的力量，集眾人之力擴大影響，不僅成為保護生態(tài)環(huán)境的一個權(quán)威機構(gòu)，更能成為溝通政府與民眾之間最有效的橋梁，自上而下對生態(tài)環(huán)境進行全面有效地監(jiān)督與管理；最后，為保障群眾監(jiān)督全面落實，應(yīng)從各個方面為民眾實施監(jiān)督權(quán)提供實際有效地途徑，如開通舉報電話、設(shè)立專門信箱、建立網(wǎng)上舉報，讓群眾的監(jiān)督無處不在，同時為了提高群眾監(jiān)督的積極性，應(yīng)對有突出貢獻致人給予實際的物質(zhì)獎勵。

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