摘 要 目前司法實(shí)踐中，不同司法機(jī)關(guān)對農(nóng)基人員教育化債案件定性出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象，多數(shù)法檢機(jī)關(guān)對農(nóng)基人員教育化債案件傾向于定性為貪污罪，也有少數(shù)以詐騙罪定性，這在一定程度上會(huì)影響司法機(jī)關(guān)的公信力和司法公正。筆者針對司法實(shí)踐中出現(xiàn)的分歧點(diǎn)進(jìn)行分析，認(rèn)為此類案件應(yīng)定性為貪污罪，以詐騙罪定性有違罪刑法定原則。

關(guān)鍵詞 農(nóng)基人員 教育化債 案件定性

2007年國務(wù)院出臺(tái)規(guī)定，將農(nóng)村中小學(xué)在95—05普九期間欠下的與建校相關(guān)的債務(wù)，分批次化解。在政策落實(shí)過程中，一些農(nóng)村村委干部、中小學(xué)校長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員借機(jī)虛報(bào)債務(wù)，大肆騙取化債資金，國家教育專項(xiàng)資金大量流失，國家財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。

所謂教育化債案件就是在國家“普九”化債政策落實(shí)過程中，農(nóng)村基層組織工作人員（以下稱農(nóng)基人員）、小學(xué)校長、會(huì)計(jì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員等主管、經(jīng)手、參與化債工作人員，利用職務(wù)便利，采取虛報(bào)債務(wù)、編造虛假賬目材料等手段，騙取國家教育化債資金據(jù)為己有的一類案件。司法實(shí)踐中，不同地區(qū)司法機(jī)關(guān)、同一地區(qū)不同司法機(jī)關(guān)對該類案件豍定性莫衷一是，出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象，這在一定程度上會(huì)影響司法機(jī)關(guān)的公信力和司法公正。

一、實(shí)踐中法檢機(jī)關(guān)對村委成員教育化債案件的定性情況

目前司法實(shí)踐中，多數(shù)法檢機(jī)關(guān)對農(nóng)基人員教育化債案件傾向于定性為貪污罪，也有少數(shù)以詐騙罪定性。而安徽省某市轄區(qū)內(nèi)各級法院自2012年11月省高院作出《關(guān)于被告人盧某、陸某某貪污請示一案的批復(fù)》豎以后，均對此類案件以詐騙罪作出判決。筆者認(rèn)為此種做法有待商榷。一是案件定性改變之后，已經(jīng)以貪污罪判決的案件面臨著改判風(fēng)險(xiǎn)，容易使群眾對法院審判公正和權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑；二是改判意味著檢察機(jī)關(guān)對此類案件失去偵查管轄權(quán)，這對國家其他惠農(nóng)政策中，村委成員類似行為，如征地補(bǔ)償中虛報(bào)征地畝數(shù)騙取征地補(bǔ)償款、虛報(bào)種糧畝數(shù)騙取種糧大戶補(bǔ)貼款、虛報(bào)母豬頭數(shù)騙取母豬能繁補(bǔ)貼款以及虛報(bào)冒領(lǐng)青苗補(bǔ)償款等行為都將面臨著以詐騙罪定性的可能，極易造成偵查管轄程序上的混亂，不利于打擊涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件。三是從理論上分析，此類案件應(yīng)定性為貪污罪，以詐騙罪定性有違罪刑法定原則。筆者針對司法實(shí)踐中出現(xiàn)的分歧點(diǎn)進(jìn)行分析，以期能得出成果。

二、對農(nóng)村基層組織工作人員教育化債案件理論分析

貪污罪與詐騙罪均屬廣義上的經(jīng)濟(jì)型犯罪。從某種意義上來說，前者是特殊主體的一種瀆職性質(zhì)的犯罪，行為人客觀上非法占有的方式根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定可以歸納為侵吞型、竊取型、騙取型以及其他類型，可以說貪污罪是一種特殊的詐騙犯罪，其特殊性主要體現(xiàn)在犯罪主體的特殊性和客觀方面的特殊性，而這也正是此類案件產(chǎn)生分歧的焦點(diǎn)所在。

司法實(shí)踐中對此類案件定性不同的原因在于，一是教育化債案件中村干部的主體身份認(rèn)定不同；二是村干部是否利用職務(wù)便利認(rèn)識(shí)不同。對此，筆者主要從三方面作闡述：

1、關(guān)于教育化債案件農(nóng)村基層組織人員主體身份性質(zhì)認(rèn)定問題

詐騙罪與貪污罪區(qū)別之一在于犯罪主體不同，前者為一般主體；后者為特殊主體。在落實(shí)“普九”化債政策中，農(nóng)基人員是否為國家工作人員？我們在司法實(shí)踐中應(yīng)該如何認(rèn)定他們的身份性質(zhì)？

村民委員會(huì)等農(nóng)村群眾性自治組織所從事的工作主要包括兩部分，一是單純的本村自治事務(wù)，二是具有政府行政性質(zhì)的工作。對于農(nóng)基人員身份認(rèn)定問題，全國人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋（以下稱《解釋》）豏明確規(guī)定了村民委員會(huì)等村基層組織人員以國家工作人員論的七種具體情形。很顯然，通常情況下，農(nóng)基人員并不屬于貪污罪的主體，只有在從事上述七項(xiàng)工作時(shí)才能以國家工作人員論。問題的關(guān)鍵就變成村書記等農(nóng)基人員在教育化債中的行為是否屬于協(xié)助人民政府從事上述七項(xiàng)行政管理工作?！督忉尅冯m然沒有對農(nóng)基人員在教育化債中騙取國家資金的行為作具體規(guī)定，但是筆者認(rèn)為該立法解釋并不是對刑法九十三條的全面解釋，我們要準(zhǔn)確把握《解釋》的內(nèi)涵，前六項(xiàng)規(guī)定的比較具體，系基層人民政府行政管理工作，即以政府名義組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)，體現(xiàn)了國家對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的職能，第七項(xiàng)在立法技術(shù)上為兜底性條款，也即“口袋條款”，該條款的規(guī)定要求對“協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作”的認(rèn)定應(yīng)根據(jù)前六項(xiàng)規(guī)定的工作的性質(zhì)進(jìn)行考量。這樣能夠使司法人員適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性和多變性，為辦理農(nóng)基人員職務(wù)犯罪案件提供法律依據(jù)。從《解釋》七項(xiàng)規(guī)定來看，農(nóng)基人員在從事本村自治事務(wù)時(shí)不能以國家工作人員論，只有在協(xié)助基層人民政府從事行政性管理工作時(shí)，才屬于刑法九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國家工作人員論。

國家化解“普九”債務(wù)是國家在教育領(lǐng)域的行政管理性活動(dòng)，政策落實(shí)的具體工作程序?yàn)椋亨l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府召集各村干部傳達(dá)“普九”化債政策，布置具體工作，各村基層組織開會(huì)后對債務(wù)進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)上報(bào)，縣級人民政府根據(jù)實(shí)際上報(bào)的債務(wù)情況申請化債資金，組織配套資金。資金到位后，由各村申報(bào)，鎮(zhèn)政府組織對債務(wù)的真實(shí)性進(jìn)行初步核實(shí)并填寫《農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)還款申請審核表》，該表由村組織主要負(fù)責(zé)人簽名并加蓋村委會(huì)公章，提供證明材料，債權(quán)人對債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)，然后由縣農(nóng)經(jīng)委、教育局、財(cái)政局等分別審核，最后由縣級化債工作小組審核確認(rèn)。整個(gè)過程中，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)傳達(dá)政策、組織申報(bào)債務(wù)、提供證明資料、配合審查、確保債務(wù)的真實(shí)性。很顯然，這并不屬于村組織自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。農(nóng)基人員的行為在性質(zhì)上與《解釋》的前六項(xiàng)性質(zhì)相同，應(yīng)屬于第七項(xiàng)“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”。故筆者認(rèn)為：農(nóng)基人員在化解“普九”債務(wù)中的行為屬于協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作，應(yīng)以國家工作人員論。

2、關(guān)于農(nóng)村基層組織人員是否利用職務(wù)便利的認(rèn)定問題

貪污罪與詐騙罪在客觀方面的不同主要體現(xiàn)在行為人虛構(gòu)事實(shí)，隱瞞真相騙取國家財(cái)物的行為是否利用了職務(wù)上的便利，這是影響教育化債案件定性的另一關(guān)鍵因素。

1999年最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》中明確規(guī)定貪污罪中“利用職務(wù)之便”是指利用職務(wù)上主管、管理、經(jīng)手公共財(cái)物的權(quán)力及方便條件?！爸鞴堋敝感袨槿穗m然不直接經(jīng)手、管理單位財(cái)物，但是對單位財(cái)物的調(diào)撥、安排、使用具有決定權(quán)；“管理”則是指對單位財(cái)物具有管理、使用和處分的權(quán)力；“經(jīng)手”則是指雖然對單位的財(cái)物沒有處分決定權(quán)和處置權(quán)，但是會(huì)由于工作的需要有經(jīng)手單位財(cái)物的機(jī)會(huì)，對單位財(cái)物有臨時(shí)控制權(quán)。不管是主管、管理還是經(jīng)手單位財(cái)物，都是以行為人在單位中的工作崗位及職責(zé)為基礎(chǔ)，利用的是行為人自己的職務(wù)，行為人占有財(cái)物行為是在利用職務(wù)便利實(shí)施貪污行為（過程）之后。

筆者認(rèn)為，貪污罪中利用職務(wù)上的便利主要是指利用主管、管理、經(jīng)手單位財(cái)務(wù)或者負(fù)責(zé)、承辦某項(xiàng)公共事務(wù)的權(quán)力或方便條件。對于通過熟悉單位環(huán)境、進(jìn)出單位方便以及在工作中易于接觸他人經(jīng)手或管理的財(cái)物等與職權(quán)無關(guān)的便利條件，非法占有單位財(cái)物的，一般應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為人的手段方式，分別認(rèn)定為侵占罪、盜竊罪、詐騙罪。

在化債工作中，要成功申報(bào)債務(wù)，必須通過村委會(huì)，由其統(tǒng)計(jì)申報(bào)債務(wù)，上報(bào)材料，開具相關(guān)證明文件或者在相關(guān)證明材料上簽名蓋章以確保債務(wù)的真實(shí)性。村干部基于其農(nóng)基人員的身份性質(zhì)承擔(dān)一定的職責(zé)和工作，協(xié)助基層人民政府開展教育化債工作，村委負(fù)責(zé)人（主要是村書記）負(fù)責(zé)簽名蓋章保證申報(bào)債務(wù)的真實(shí)性，對教育化債資金有管理監(jiān)督職責(zé)，確保資金真正落到債權(quán)人手中，避免出現(xiàn)虛假化債現(xiàn)象。在這個(gè)過程中，他們自己通過虛假手段騙取化債資金非法據(jù)為己有的行為利用的就是其協(xié)助人民政府落實(shí)化債工作中所承擔(dān)的職務(wù)上管理監(jiān)督教育化債專項(xiàng)資金以及審核證明債務(wù)真實(shí)性的權(quán)力和便利條件。有司法人員提出，村委以外人員也可以通過虛報(bào)債務(wù)方式，騙取化債資金，但是，其他人申報(bào)債務(wù)一般要有由村書記簽字并加蓋村委印章的證明材料，以此確保債務(wù)的真實(shí)性，申報(bào)材料也由村委一并上報(bào)。而農(nóng)村小學(xué)多是由村委組織或者籌資建立，是否存在債務(wù)，存在哪些債務(wù)，村干部必然知曉，其他人若想成功虛報(bào)債務(wù)，騙取國家化債資金，沒有村委會(huì)的證明和協(xié)助，是不可能完成的。由此來看，村干部通過虛報(bào)冒領(lǐng)手段騙取國家教育化債資金的行為符合貪污罪“利用職務(wù)上的便利”的客觀要件。

3、犯罪客體上，農(nóng)村基層組織人員教育化債案件一定程度上侵犯了國家公職人員的職務(wù)廉潔性

從犯罪客體方面分析，貪污罪還侵犯了國家公職人員的職務(wù)廉潔性。雖然農(nóng)村基層組織與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間屬于協(xié)助與被協(xié)助，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是當(dāng)前農(nóng)村基層組織實(shí)際承擔(dān)著大量政策性強(qiáng)、涉及面廣的政府行政工作，在本行政村內(nèi)有一定的代表性和領(lǐng)導(dǎo)性。而且村委成員都是共產(chǎn)黨員，雖然不是政府編制的公務(wù)人員，但是在群眾觀念中，不管村干部有沒有協(xié)助政府從事行政管理事務(wù)，都在一定程度上代表了政府，在本行政村內(nèi)扮演“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色。所以，村干部侵吞、騙取、貪污國家財(cái)產(chǎn)極易造成群眾對政府的不滿，損害國家公職人員的職務(wù)廉潔性。

從傳統(tǒng)刑法犯罪理論分析看，農(nóng)基人員利用職務(wù)上的便利，采取編造虛假賬目資料、虛報(bào)債務(wù)等手段，騙取國家教育化債資金非法據(jù)為己有，從行為的主體、客體、主觀方面、客觀方面上分析均符合貪污罪的犯罪構(gòu)成要件，應(yīng)以貪污罪定性處罰。

在實(shí)踐中也有村委成員個(gè)人私自騙取國家教育化債資金的情形，如村會(huì)計(jì)在村書記不知情或者受蒙蔽的情況下，私自偷拿村委公章并偽造簽字進(jìn)行債權(quán)申報(bào)，騙取化債資金。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)以詐騙罪定性，原因在于村會(huì)計(jì)的行為實(shí)質(zhì)上是私人詐騙行為，并未利用職務(wù)便利。所以，在教育化債過程中，如果農(nóng)基人員騙取化債資金的行為僅是個(gè)人私下詐騙行為，而并未利用本身職務(wù)上的便利，就不宜以貪污罪論。對教育化債案件，我們應(yīng)根據(jù)具體的案件情況分析犯罪的主客觀方面，根據(jù)法律規(guī)定對案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，以作出準(zhǔn)確合理的定性。

三、從其他法益角度看教育化債案件之定性

1、以貪污罪定性有利于打擊教育化債領(lǐng)域的犯罪行為，維護(hù)和挽回國家教育化債專項(xiàng)資金

若法院將農(nóng)基人員涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件定性為詐騙罪意味著案件偵查管轄權(quán)應(yīng)屬公安機(jī)關(guān)，而公安機(jī)關(guān)也很少主動(dòng)搜集和調(diào)查此類案件的線索，故不利于此類犯罪行為的發(fā)現(xiàn)和懲處，不利于打擊教育化債領(lǐng)域內(nèi)的貪腐行為。以貪污罪定性，案件由檢察機(jī)關(guān)介入查處，無論從案件查辦的效率和質(zhì)量還是挽回經(jīng)濟(jì)損失的程度來說，對于打擊虛報(bào)騙取國家財(cái)產(chǎn)的犯罪行為、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定都具有重要意義。

2、以貪污罪定性有利于打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪，保障國家涉農(nóng)惠民專項(xiàng)資金落到實(shí)處

近年來，國家出臺(tái)了一系列涉農(nóng)惠民政策，如：農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼政策、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等，然而伴隨而來的是政策下達(dá)落實(shí)過程中貪腐現(xiàn)象的發(fā)生，其中最為常見的就是村干部通過虛報(bào)冒領(lǐng)手段，騙取涉農(nóng)惠民專項(xiàng)資金，這與教育化債中農(nóng)基人員通過虛報(bào)債務(wù)騙取國家化債資金的行為方式相同或類似。因此，對教育化債案件的準(zhǔn)確定性對于國家一系列涉農(nóng)惠民政策中村干部貪腐行為的定性具有重要的借鑒和參考意義。

目前，司法實(shí)踐中，對于村干部協(xié)助基層政府落實(shí)相關(guān)政策中騙取國家涉農(nóng)惠民專項(xiàng)資金行為，法檢機(jī)關(guān)傾向于以貪污案件立案偵查或作出判決，如林鴻英等五人貪污案豐。若將農(nóng)基人員教育化債案件定性為詐騙罪，將使公眾和法律工作者對法檢機(jī)關(guān)對村干部在其他惠民政策中的貪腐行為的定性產(chǎn)生質(zhì)疑，引起法律實(shí)體上的混亂。詐騙罪與貪污罪相比，在量刑幅度和緩刑適用上較為寬松，容易使犯罪分子投機(jī)取巧，想盡辦法促使法院以詐騙罪作出判決，從而獲得較輕甚至適用緩刑的處罰，導(dǎo)致罪責(zé)不相符，使刑罰失去了應(yīng)有的震懾和警示的效力，其他人員在巨大利益的誘惑之下還是極有可能以身試法，犯下同種罪行。由此看來，將農(nóng)基人員利用職務(wù)便利通過虛假手段騙取國家專項(xiàng)資金行為定性為貪污罪，更利于司法機(jī)關(guān)對涉農(nóng)惠民領(lǐng)域村干部的貪腐行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性，在基層組織中形成有力的震懾效力，提高普通群眾的監(jiān)督積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而有效打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪，真正確保國家惠農(nóng)資金落到實(shí)處。

注釋：

豍本文所述為主體是農(nóng)村基層組織工作人員（主要是村委成員）的教育化債案件。

豎2012年11月13日某市中級人民法院轉(zhuǎn)發(fā)的安徽省高級人民法院作出的《關(guān)于被告人盧某、陸某某貪污請示一案的批復(fù)》，內(nèi)容為：最高人民法院對請示答復(fù)認(rèn)為：被告人盧某非法占用國庫支付的化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)資金的行為構(gòu)成詐騙罪，陸某某為實(shí)現(xiàn)合法債權(quán)，同意盧剛多報(bào)套取國家資金的行為不以犯罪論。

豏村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。

豐《補(bǔ)償款被騙，根子在這里》，《檢察日報(bào)》6924期第六版：陵水縣三才鎮(zhèn)港演村建公墓征地過程中，村干部5人利用協(xié)助人民政府開展工作期間，通過編造虛假青苗賠償表，騙取國家土地補(bǔ)償款190元萬元，檢察機(jī)關(guān)以貪污罪提起公訴，法院以貪污罪對幾人作出一審判決。