摘 要：開展績(jī)效審計(jì)是人民銀行履行央行職能的內(nèi)在要求，也是內(nèi)部審計(jì)工作的重要發(fā)展方向。本文擬對(duì)基層央行內(nèi)審部門在績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域的探索過程進(jìn)行歸納與總結(jié)，分析基層央行績(jī)效審計(jì)發(fā)展過程中存在的問題，并提出解決思路，以期為績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)工作和相關(guān)績(jī)效審計(jì)研究提供參考。

關(guān)鍵詞：績(jī)效審計(jì) 基層央行 人民銀行

績(jī)效審計(jì)（performance audit）是指對(duì)被審計(jì)單位和項(xiàng)目的各項(xiàng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、效率和效果狀況進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)，以促進(jìn)被審計(jì)單位和項(xiàng)目提高人、財(cái)、物等各種資源的有效利用，增強(qiáng)盈利能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)或管理目標(biāo)。在西方國(guó)家，績(jī)效審計(jì)也稱為“3E”（economy，efficiency，effectiveness）審計(jì)。開展績(jī)效審計(jì)是人民銀行履行央行職能的內(nèi)在要求，也是內(nèi)部審計(jì)工作的重要發(fā)展方向。本文擬對(duì)基層央行內(nèi)審部門在績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域的探索過程進(jìn)行歸納與總結(jié)，分析基層央行績(jī)效審計(jì)發(fā)展過程中存在的問題，并提出解決思路，以期為績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)工作和相關(guān)績(jī)效審計(jì)研究提供參考。

一、人民銀行績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

人民銀行最初于2005年開始對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行實(shí)踐探索，2011年出臺(tái)《內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型2011-2013年規(guī)劃》，績(jī)效審計(jì)做為人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容被正式提上工作議程，三年來(lái)，基層央行內(nèi)審人員在績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了很多有益探索和實(shí)踐，在廣泛的探討和研究下也取得了不少理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）在審計(jì)范圍方面，各級(jí)行廣泛開展績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)。近年來(lái)，基層央行內(nèi)審人員主要圍繞資源配置、項(xiàng)目管理、部門或機(jī)構(gòu)履職等領(lǐng)域，以投入產(chǎn)出、成本效益為重心開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，并在節(jié)能減排、基本建設(shè)、人力資源、事后監(jiān)督、辦公樓運(yùn)行管理、貨幣信貸、辦公設(shè)備配置與管理等領(lǐng)域形成了一些系統(tǒng)性、操作性、指導(dǎo)性較強(qiáng)的審計(jì)成果。

（二）在審計(jì)的方式方法方面，注重靈活運(yùn)用各種審計(jì)方法，多渠道獲得審計(jì)證據(jù)。由于績(jī)效審計(jì)涉及的領(lǐng)域非常廣泛，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)繁雜，所以它不僅僅局限于檢查文件等傳統(tǒng)技術(shù)方法。在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員探索運(yùn)用了諸多領(lǐng)域的先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)和方法，如比較、分析、調(diào)查、研究等方法在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中得到普及運(yùn)用。

（三）在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，逐步呈現(xiàn)出開放性的特點(diǎn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定是每個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的核心問題和難點(diǎn)，由于績(jī)效審計(jì)具有很強(qiáng)的個(gè)案性，相應(yīng)的，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定就會(huì)具有較強(qiáng)的不確定性，在績(jī)效審計(jì)中不可能有一個(gè)公認(rèn)的適用于各種情況的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而是需要根據(jù)每個(gè)組織、計(jì)劃或項(xiàng)目具體情況予以制定。通過實(shí)踐探索，審計(jì)人員擴(kuò)展了審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源，從使用合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)到更加注重標(biāo)準(zhǔn)的合理性，從單方面確定標(biāo)準(zhǔn)到與被審計(jì)單位人員共同協(xié)商確定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確定和使用方面漸趨靈活和開放。

二、績(jī)效審計(jì)發(fā)展中存在的問題和困難

（一） 缺乏統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和制度。績(jī)效審計(jì)使審計(jì)人員接觸到了許多新的審計(jì)領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)的一些績(jī)效問題對(duì)工作的改進(jìn)具有較強(qiáng)的實(shí)際意義。但是，目前我國(guó)還沒有統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則、制度規(guī)范等可操作性的指導(dǎo)文件，對(duì)審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行約束和控制，難免會(huì)出現(xiàn)審計(jì)隨意性的問題，難以保障審計(jì)人員對(duì)審計(jì)對(duì)象的業(yè)績(jī)和效能進(jìn)行客觀、公正和權(quán)威的評(píng)價(jià)。

（二）存在績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目短期化現(xiàn)象。人民銀行績(jī)效審計(jì)涉及的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，各分支行內(nèi)審部門為了追求業(yè)績(jī)，展現(xiàn)工作轉(zhuǎn)型成果，經(jīng)常開展一些創(chuàng)新性績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，受這種思想影響，部分審計(jì)項(xiàng)目的開展在一定程度上存在短期化現(xiàn)象，下一步，如何長(zhǎng)期、持續(xù)深入開展績(jī)效審計(jì)工作是人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門進(jìn)一步提高工作質(zhì)效、實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值目標(biāo)所面臨的重要問題。

（三）存在績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)兩張皮的問題。在績(jī)效審計(jì)的研究開展過程中，由于對(duì)績(jī)效審計(jì)仍處于探索過程中，審計(jì)方法的使用、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇和審計(jì)報(bào)告的撰寫均對(duì)人員整體素質(zhì)要求較高，而基層央行審計(jì)人員數(shù)量及精力有限，往往僅就某一項(xiàng)目開展績(jī)效審計(jì)，其他審計(jì)項(xiàng)目仍按照傳統(tǒng)方式開展，并且在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)都像兩條平行線一樣同時(shí)開展，主動(dòng)融合情況較少，在一定程度上阻礙了績(jī)效審計(jì)理念的進(jìn)一步深化和發(fā)展。

（四）績(jī)效審計(jì)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)化較嚴(yán)重，存在為量化而量化評(píng)價(jià)現(xiàn)象。目前各分支行開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，均在審計(jì)方案中針對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性分別設(shè)置了不同績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)各項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)，而指標(biāo)體系中較多地采取了定量評(píng)價(jià)的方法。有些行直接采用層次分析法、平衡積分卡等方法對(duì)審計(jì)對(duì)象的整體情況進(jìn)行打分。但是由于人民銀行管理特點(diǎn)、基期數(shù)據(jù)不完整或缺失等因素影響，量化審計(jì)評(píng)價(jià)在內(nèi)容合理性、方法科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)公允性等方面尚存在值得商榷之處，完全采取定量評(píng)價(jià)的方式，并且據(jù)此做出審計(jì)結(jié)論，容易受到審計(jì)對(duì)象的抵觸和質(zhì)疑，難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)的公信力也可能會(huì)被削弱。

（五）審計(jì)目標(biāo)的選擇存在固化現(xiàn)象。一般來(lái)說，績(jī)效審計(jì)包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三個(gè)方面，但不是所有審計(jì)項(xiàng)目都包括這三個(gè)方面，且“三性”也并不能完全涵蓋績(jī)效審計(jì)的多樣性和復(fù)雜性。尤其是人民銀行績(jī)效審計(jì)，由于不進(jìn)行成本核算，對(duì)經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和審計(jì)對(duì)象的可接收性都受到很大程度的挑戰(zhàn)，有的業(yè)務(wù)只適合對(duì)效率性或效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，部分審計(jì)人員在審計(jì)工作中未考慮項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，對(duì)所有績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目均試圖從“三性”的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，顯然是不符合實(shí)際的。

三、進(jìn)一步深化人民銀行績(jī)效審計(jì)的思考

（一）重視績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)和制度規(guī)范的制定?？?jī)效審計(jì)發(fā)展成效較好的國(guó)家均較早地制定了績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則或指南，如美國(guó)在 20 世紀(jì) 70 年代，為使績(jī)效審計(jì)正規(guī)化，就制定政府審計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、實(shí)施和報(bào)告作出具體規(guī)定，使績(jī)效審計(jì)走上了規(guī)范化發(fā)展的道路。我國(guó)審計(jì)人員在2000年之后開始加快在績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域的探索和實(shí)際，目前已經(jīng)積累了一定的審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，下一步，亟需通過加強(qiáng)法律制度基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)范績(jī)效審計(jì)行為。

（二）深化績(jī)效審計(jì)理念，促進(jìn)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目開展長(zhǎng)期化。目前，美國(guó)績(jī)效審計(jì)工作量占整個(gè)政府審計(jì)工作量的比重已經(jīng)超過 90%。而基層央行內(nèi)審部門每年開展的績(jī)效審計(jì)數(shù)量占比偏少，地市中支一般將績(jī)效審計(jì)作為年度創(chuàng)新項(xiàng)目開展1-2項(xiàng)。為了繼續(xù)深入推進(jìn)績(jī)效審計(jì)發(fā)展，基層央行內(nèi)審部門在安排審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，要在擴(kuò)展績(jī)效審計(jì)范圍的基礎(chǔ)上，加大與傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目融合的力度，將績(jī)效審計(jì)的理念和方法融入日常審計(jì)項(xiàng)目中，通過這個(gè)過程解決績(jī)效審計(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的問題。

（三）在審計(jì)評(píng)價(jià)方面，注重定性與定量分析相結(jié)合，以反映業(yè)務(wù)實(shí)際情況為原則。績(jī)效審計(jì)探索初期，較多審計(jì)人員嘗試運(yùn)用平衡記分卡原理，使用層次分析法、德爾菲法等多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法，在績(jī)效審計(jì)中著重加強(qiáng)定量分析，增強(qiáng)了績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性。但隨著研究探索的持續(xù)深入，審計(jì)人員應(yīng)更多地采用定性和定量相結(jié)合、比較分析等方法來(lái)反映和評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，在審計(jì)過程中結(jié)合審計(jì)對(duì)象實(shí)際靈活掌握審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的，主要關(guān)注“好和不好”，探索進(jìn)一步改進(jìn)的余地。

（四）靈活確定績(jī)效審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)目標(biāo)一般是以合法合規(guī)性為前提的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，即“3E”審計(jì)，但“3E”不是績(jī)效審計(jì)的全部標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)因?qū)徲?jì)對(duì)象的不同而不同，必須圍繞審計(jì)對(duì)象的目標(biāo)展開。每個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的目標(biāo)是不固定的，要根據(jù)審計(jì)具體項(xiàng)目要達(dá)到的目的確定，可以是經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性中的一個(gè)，也可以是兩個(gè)或三個(gè)的組合，這一點(diǎn)在國(guó)外績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中體現(xiàn)較為明顯。

（作者單位：中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行 山東濟(jì)南市 250001）