國(guó)土資源領(lǐng)域改革的重要性被推到了一個(gè)新的歷史高度。近兩個(gè)月來(lái)，從十八屆三中全會(huì)到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議，決策層多次對(duì)土地制度改革和資源保護(hù)問(wèn)題作出重要指示。

就在1月10日全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)土年會(huì)”）召開(kāi)的前一天，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作出重要批示，強(qiáng)調(diào)國(guó)土資源是生產(chǎn)、生活、生態(tài)之本，事關(guān)“四化”同步和整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程，要求國(guó)土資源部積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)土資源領(lǐng)域改革，為打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版、建設(shè)生態(tài)文明提供堅(jiān)實(shí)支撐。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在為期兩天的國(guó)土年會(huì)上了解到，國(guó)土資源部將成立深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)國(guó)土資源重點(diǎn)領(lǐng)域改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)。

國(guó)土資源部?jī)?nèi)部一位負(fù)責(zé)人向記者透露，目前國(guó)土部已經(jīng)著手編制保耕地紅線新規(guī)，并將與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)手推動(dòng)劃定三大城市群和500萬(wàn)人口以上特大城市的開(kāi)發(fā)邊界。同時(shí)，國(guó)務(wù)院已成立了深化農(nóng)村土地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)土部將牽頭承擔(dān)6項(xiàng)重要改革任務(wù)。

改革大局已定，但路線圖仍待明確。上述負(fù)責(zé)人表示，按照國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明的規(guī)劃，2014年將是國(guó)土資源改革的頂層設(shè)計(jì)年，改革方案真正落地實(shí)施將在2015年大范圍鋪開(kāi)。

醞釀耕保新規(guī)

國(guó)土部副部長(zhǎng)徐德明部署2014年重點(diǎn)工作時(shí)表示，按照中央提出的嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線的要求，國(guó)土部將從“劃定永久基本農(nóng)田”、“完善耕地占補(bǔ)平衡制度和保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”、“加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和耕地質(zhì)量管理”三個(gè)方面，著手開(kāi)展工作。

國(guó)土部將先從控制500萬(wàn)人口以上大城市周邊開(kāi)始劃定永久基本農(nóng)田，由大到小，由近到遠(yuǎn)，全面覆蓋各類(lèi)城市和小城鎮(zhèn)。用兩到三年時(shí)間，把永久保護(hù)農(nóng)田劃定到戶。

在國(guó)土年會(huì)分組討論上，徐德明談到，現(xiàn)在有的農(nóng)民讓地荒著不種，只等政策放開(kāi)賣(mài)地。如果劃定永久性基本農(nóng)田，就等于告訴他土地永久賣(mài)不了，會(huì)促使他把地流轉(zhuǎn)出去讓別人種而不是荒著，這有利于推動(dòng)集約化規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，目前國(guó)土部已指定了具體的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)部門(mén)著手編制新的耕地保護(hù)文件，并已經(jīng)形成了一份草稿。參與編制文件的核心人士表示，新文件將規(guī)定基本農(nóng)田永久保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得占用。如果一定要占用，則需要得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，這樣可避免地方通過(guò)調(diào)整城市規(guī)劃來(lái)侵占基本農(nóng)田的行為。

“過(guò)去耕地占補(bǔ)平衡是‘占一補(bǔ)一’，對(duì)補(bǔ)充的耕地的質(zhì)量沒(méi)有作硬性要求，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地被大量占用。新編制的文件將強(qiáng)調(diào)‘以補(bǔ)定占’，在保證有能力補(bǔ)充同等數(shù)量、同等質(zhì)量耕地的情況下，才允許占地?！鄙鲜龊诵娜耸客瑫r(shí)表示。

此外，值得注意的是，新的耕地保護(hù)文件將提出全面實(shí)施耕作層剝離戰(zhàn)略。要求被占用的各類(lèi)耕地全面實(shí)施耕作層剝離，剝離后運(yùn)到就近地塊覆蓋，如果空間距離遠(yuǎn)也要在附近找到合適地塊進(jìn)行堆放保護(hù)。

記者了解到，2012年國(guó)土部在下發(fā)的《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》中，曾提出過(guò)上述耕作層剝離要求，但地方并未嚴(yán)格落實(shí)政策。

“這主要會(huì)增加開(kāi)發(fā)成本，建設(shè)單位不愿意做。但是從全國(guó)來(lái)看，耕作層是很重要的資源。要采取行政的手段，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的費(fèi)款，推動(dòng)起來(lái)?！币晃坏胤絿?guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)人建議。

推動(dòng)劃定城市邊界

“劃定城市發(fā)展邊界，500萬(wàn)人以上城市不再新增建設(shè)用地”，這是本次國(guó)土年會(huì)釋放出的最吸引眼球的消息，也是國(guó)土部加強(qiáng)和改善土地調(diào)控的一項(xiàng)重要舉措。

姜大明在會(huì)上表示，城市建設(shè)無(wú)序發(fā)展的主要原因是沒(méi)有控制好開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，沒(méi)有劃定好城市開(kāi)發(fā)邊界。國(guó)土部將與住建部門(mén)聯(lián)手，在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快劃定城市發(fā)展邊界，并選擇部分縣市開(kāi)展“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

國(guó)土部相關(guān)業(yè)務(wù)司局負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，按照姜大明的要求，2014年將從京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群以及500萬(wàn)人口以上的特大城市開(kāi)始，著手劃定城市開(kāi)發(fā)邊界。具體到城市內(nèi)部，還將劃定中心城、衛(wèi)星城、組團(tuán)、重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展范圍，限制各板塊繼續(xù)向外擴(kuò)張。

據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，當(dāng)前中國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)嚴(yán)重超載，北京、上海、深圳、廣州等特大城市的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已超過(guò)30%的國(guó)際極限。其中珠三角核心區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度平均已經(jīng)達(dá)到了27.51%。而當(dāng)前地方加速挺進(jìn)特大城市的沖動(dòng)依然強(qiáng)烈。

“過(guò)往做城市規(guī)劃時(shí)，優(yōu)先劃定城市發(fā)展和建設(shè)空間，然后在剩下的空間中再尋找要保護(hù)的生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間，致使眾多城市陸續(xù)陷入城市病泥潭?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人透露，國(guó)土部下一步最重要的工作之一，就是推動(dòng)轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃理念，優(yōu)先劃定生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間。

國(guó)土部還將嚴(yán)禁地方突破規(guī)劃設(shè)立新城新區(qū)和各類(lèi)園區(qū)；壓縮東部地區(qū)特別是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群建設(shè)用地規(guī)模，減少工業(yè)用地；從嚴(yán)審核城市批次用地，嚴(yán)格控制增量，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬(wàn)以上特大城市的新增建設(shè)用地。

但是，這并不意味著特大城市建設(shè)用地供應(yīng)量會(huì)馬上降低。

國(guó)土部表示，對(duì)2014年中央確定的700萬(wàn)套保障性安居工程建設(shè)用地應(yīng)保盡保，并穩(wěn)定普通商品房用地供應(yīng)，防范地價(jià)異常波動(dòng)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，促進(jìn)已供住房用地開(kāi)發(fā)建設(shè)。

土改不能硬闖關(guān)

姜大明在本次國(guó)土年會(huì)上表示，目前，各方對(duì)土地改革議論較多，有些人希望改革步子快一些、改革范圍大一些。對(duì)此，國(guó)土資源系統(tǒng)要保持政治定力，要堅(jiān)決按中央的統(tǒng)一部署推進(jìn)改革，不急于求成，切實(shí)做到謀定而后動(dòng)。

他還指出，十八屆三中全會(huì)決定賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的權(quán)能，賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的權(quán)能，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能，這些權(quán)能是農(nóng)村土地制度改革的前提。但這些都涉及農(nóng)村土地房產(chǎn)的特殊性質(zhì)、涉及眾多部門(mén)協(xié)調(diào)、涉及有關(guān)法律法規(guī)的修改，落實(shí)下來(lái)都十分困難。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)明確了各部門(mén)深化農(nóng)村土地制度改革的任務(wù)分工，其中國(guó)土部負(fù)責(zé)牽頭的包括：“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及其配套制度”、“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”、“改革完善農(nóng)村宅基地制度”、“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管控力度”等。

“部里正在組織制定改革的總體框架和思路，需要報(bào)中央同意后再實(shí)施?！毙斓旅髟跁?huì)上表示，國(guó)土部將加快征地制度改革設(shè)計(jì)，抓緊制定農(nóng)村宅基地管理辦法，研究起草集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的指導(dǎo)意見(jiàn)，做好《土地管理法》修改的準(zhǔn)備工作等。

記者了解到，在此次國(guó)土年會(huì)的分組討論上，各地方國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)于土地制度改革如何推進(jìn)也最為關(guān)心。

“是我們先報(bào)試點(diǎn)方案，然后部里審批后實(shí)施？還是部里先確定哪些可以試，地方再做方案？”江西省一位國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)人向參與小組討論的國(guó)土部副部長(zhǎng)胡存智發(fā)問(wèn)。

胡存智回應(yīng)，各項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院改革領(lǐng)導(dǎo)小組審批，地方不能“硬闖關(guān)”。

比如，集體經(jīng)營(yíng)性用地入市的核心問(wèn)題是國(guó)家、集體和個(gè)人之間的利益如何分配，要先有頂層設(shè)計(jì)方案再去試比例合適與否?！皼](méi)有方案就去試，可能試不出東西來(lái)，而且還會(huì)試亂?！?/p>

徐德明還表示，“地方有成熟的改革方案可以上報(bào)，但報(bào)了不一定就能批”。試點(diǎn)要求嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、規(guī)范、合法。爭(zhēng)取改革試點(diǎn)一定要方向正確，要惠民，“不能像過(guò)去那樣盯著建設(shè)用地指標(biāo)”。