湖南省桃源縣觀音寺鎮(zhèn)地處湘西北大山深處。筆者日前采訪不久前獲評(píng)全國“最美基層干部”的該鎮(zhèn)黨委書記唐述林時(shí)，看到四十歲出頭的他滿頭白發(fā)、滿面愁倦。唐述林說，自己近年來第一位的工作就是“找錢”，以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債。

在我國各級(jí)地方政府性債務(wù)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債波及面廣、成因比較復(fù)雜。國家審計(jì)署報(bào)告顯示，全國有3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。筆者近日在湖南、湖北、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債不僅“老債空懸”矛盾日積月累，“融資平臺(tái)下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)也日漸凸顯。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久

唐述林說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身沒財(cái)源，出路就是找慈善家、企業(yè)家募捐，找上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門爭專項(xiàng)資金“落地”，借此維持發(fā)展和穩(wěn)定，也從中“騰挪”用于化債。

“你不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有多難，幾乎每天都有事能把人給急死！”唐述林對(duì)筆者說。

在唐述林工作的觀音寺鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府20世紀(jì)90年代前后因?yàn)榧Y興辦水泥廠失敗、墊交稅費(fèi)等原因，負(fù)債高達(dá)1.27億元，鎮(zhèn)上5000多戶居民幾乎全是政府的債權(quán)人。這些居民討債最激烈時(shí)，曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌。

受債務(wù)等各種問題困擾，唐述林的前任，有人遭就地免職，有人干了半年就主動(dòng)辭職。鎮(zhèn)政府“上級(jí)任務(wù)不完成、政府債務(wù)不償還、工資福利不落實(shí)、機(jī)關(guān)食堂不開火、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不愿去、干部職工不上班、百姓辦事找不到人”。唐述林上任后，靠找親友借幾十萬元才重新恢復(fù)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)。近些年，債務(wù)問題雖有所改善，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋、安撫，工作開展得很艱難。

觀音寺鎮(zhèn)償債有自定原則：誰家有婚喪嫁娶給一點(diǎn)、誰家有子女升學(xué)就業(yè)困難給一點(diǎn)、誰家有天災(zāi)人禍給一點(diǎn)；爭來的上級(jí)項(xiàng)目，誰獲建設(shè)承包權(quán)，誰就得在數(shù)以千計(jì)的零散債權(quán)人中“收購”一定數(shù)量的政府欠條，以縮小債權(quán)人總量。

桃源縣農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任郭學(xué)兵告訴筆者，桃源縣39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負(fù)債，負(fù)債總額達(dá)8.1億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債2025.6萬元。債權(quán)人多達(dá)21000多人次，絕大多數(shù)為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姟?/p>

筆者在湖南一些負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還了解到，相關(guān)地方“打折收購”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)個(gè)人欠條是門“生意”，一度欠條甚至還能折價(jià)買東西，成了地方“流通貨幣”。

“融資平臺(tái)下鄉(xiāng)”催生新債

一位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)項(xiàng)目打過交道的投資公司負(fù)責(zé)人指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)融資成本偏高，項(xiàng)目缺乏回報(bào)，償債嚴(yán)重依賴土地，自身缺乏經(jīng)營管理與盈利能力，管理機(jī)制也不健全。一出問題就靠政府撐腰，風(fēng)險(xiǎn)值得警惕。

在湖北，有地方提出城鎮(zhèn)化要有“高規(guī)格”——最好是“省級(jí)戰(zhàn)略”，退而求其次也要地市層面推動(dòng)；要有“高標(biāo)準(zhǔn)”——專業(yè)設(shè)計(jì)單位參與，不能由市縣政府部門自己簡單地做方案；要有“好平臺(tái)”——引入大規(guī)模的資本投入……

在湖北、湖南，陸續(xù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年采取土地開發(fā)融資模式籌資建設(shè)，一般要求開發(fā)商先墊資建設(shè)小城鎮(zhèn)商業(yè)街等基礎(chǔ)設(shè)施，待項(xiàng)目建成后再通過土地拍賣償還建設(shè)資金。

中部一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年“高標(biāo)準(zhǔn)”“高規(guī)格”的規(guī)劃，提出要對(duì)鎮(zhèn)區(qū)縱橫多條道路擴(kuò)寬、提檔、升級(jí)、美化、亮化、綠化等，需要投入資金數(shù)以千萬元計(jì)算。建設(shè)資金從何而來？這個(gè)鎮(zhèn)的答案是：通過創(chuàng)新模式和路徑，采取土地開發(fā)融資模式籌集項(xiàng)目資金，實(shí)行資本運(yùn)作打通資金瓶頸。

這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上述融資手段形象地比喻為“借船過河”。對(duì)于要來征地投資的客商，必須先墊資，按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)工程。按照事先的盤算，道路等基礎(chǔ)設(shè)施建好后，帶來人流物流聚集，進(jìn)而形成自身商業(yè)投資價(jià)值，吸引更多投資。

但在現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)舉措主要落腳點(diǎn)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)商業(yè)用地拍賣。而一旦項(xiàng)目推進(jìn)過程中或后期土地出讓收益效果欠佳，不僅土地拍賣解決不了城鎮(zhèn)建設(shè)資金難籌措問題，還很容易形成新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

在沿海發(fā)達(dá)省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)，內(nèi)地“借船過河”之類手法似乎已經(jīng)遠(yuǎn)不足以滿足更旺盛的資金需求。相應(yīng)地，很多沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資已經(jīng)步入“高端”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)紛紛出現(xiàn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了“投融資辦公室”，管轄一家或多家融資平臺(tái)公司。

東部沿海一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份審計(jì)部門去年發(fā)布的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，截至2011年年末，這個(gè)省共有448家鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)公司，債務(wù)余額174.11億元，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量的43.55%。

多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾無化債能力

多年從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)清查工作的郭學(xué)兵說，除了少數(shù)重點(diǎn)建制鎮(zhèn)有契稅返還等收入外，其他大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)靠縣級(jí)財(cái)政兜底，基本沒有化債能力。

深藏不露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債，在中國地方債中屬于“冰山一角”。今年年初公布的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，湖南和湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)114.86億元和194.18億元；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)則達(dá)3070.12億元、116.02億元和461.15億元。

“中央這次調(diào)查統(tǒng)計(jì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債，是快解決這個(gè)問題了嗎？”一位負(fù)債嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人這樣問筆者。

筆者在湖南、湖北等地了解到，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)歷史積欠，源自四個(gè)“成債”：一是抗災(zāi)救災(zāi)緊急籌措資金成債；二是農(nóng)村教育、基礎(chǔ)建設(shè)、計(jì)衛(wèi)優(yōu)撫、維穩(wěn)接訪等支出成債；三是“三提五統(tǒng)”時(shí)代黨員干部墊繳稅費(fèi)成債；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦各種企業(yè)投融資失敗成債。

一些專家指出，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“老債”存在的時(shí)間長的達(dá)十多年甚至更長時(shí)間，平靜表面背后，是掛賬計(jì)息“滾雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)空懸債權(quán)大，理順關(guān)系難。從清理的情況來看，一些縣農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”，有大量欠款應(yīng)收未收，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量資金應(yīng)繳未繳，在一些地方縣域范圍內(nèi)形成了空懸的惡性債權(quán)鏈。

另一方面，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及的主體多，維護(hù)穩(wěn)定難。湖南有的縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)涉及個(gè)人債權(quán)主體上萬戶，欠個(gè)人債務(wù)總量很大。在安排償債資金時(shí)，很難做到統(tǒng)籌平衡。

此外，債權(quán)人受償?shù)脑V求高，滿足愿望難。隨著國家對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入不斷加大，特別是隨著“普九”債務(wù)的化解、鄉(xiāng)村干部墊繳農(nóng)業(yè)兩稅債務(wù)的化解啟動(dòng)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)人的受償愿望變得非常迫切。他們認(rèn)為，同樣是政府欠債，償還一部分，擱置一部分，不盡合理，不能理解。

筆者發(fā)現(xiàn)，一些被沉淀鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)困擾的縣，其財(cái)政狀況運(yùn)轉(zhuǎn)捉襟見肘，經(jīng)?！翱ぁ保俺燥堌?cái)政”難以維系，基本上靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、跑項(xiàng)目和要資金的“要飯財(cái)政”來維持。而那些債臺(tái)高筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況就更加嚴(yán)峻。

與此同時(shí)，“融資平臺(tái)下鄉(xiāng)”催生的新增負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)疊加，導(dǎo)致部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)。

前述東部沿海省審計(jì)部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個(gè)省鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)公司中不盈利的達(dá)319家，占71.21%（其中虧損192家，占42.86%）。今年湖南省、湖北省公布的審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，截至2013年6月底，兩省分別有293個(gè)和443個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2012年年底政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)有的高達(dá)570多億元。加上當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)，則逼近千億元大關(guān)。國家審計(jì)署報(bào)告顯示，全國有3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債須順體制活金融

多位專家表示，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債必須清積欠、順體制、活金融。

清積欠

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和專家稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“老債”積欠日久，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在百姓心目中淪為“失信政府、賴賬衙門”，運(yùn)轉(zhuǎn)更加艱難。他們建議，應(yīng)從三個(gè)角度化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舊債。

一是清收還債。采取分期償還法、困難減免法、債權(quán)債務(wù)抵消法等清收有效債權(quán)，同時(shí)通過拍賣、招租、承包等閑置資產(chǎn)，相關(guān)收益用于償還債務(wù)。

二是降息減債。在與債權(quán)人協(xié)商的基礎(chǔ)上，實(shí)行降息停息、本息分離，息不轉(zhuǎn)本；對(duì)債權(quán)人放棄追討、應(yīng)作收入的暫存款項(xiàng)、歷史性的內(nèi)部往來等項(xiàng)目，按規(guī)定程序核銷、調(diào)賬、沖抵，擠干“債務(wù)水分”，厘清虛假債務(wù)。

三是注資消債。國家應(yīng)盡快出臺(tái)總體化債規(guī)劃。對(duì)政策性、公益性債務(wù)，應(yīng)參照“普九債務(wù)”“墊稅債務(wù)”化解的辦法，分類指導(dǎo)、分步化解；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務(wù)問題，建議依法實(shí)施破產(chǎn)、改制后將屬于企業(yè)的債務(wù)從基層行政組織中剝離，理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系；對(duì)大量沉淀的農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅尾欠、應(yīng)收“三提五統(tǒng)”等項(xiàng)目，應(yīng)通過抵扣惠農(nóng)補(bǔ)貼等措施來全面清收，既提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債能力，又凈化農(nóng)村信用環(huán)境。

順體制

目前上級(jí)財(cái)政收入相對(duì)集中，而大量事權(quán)下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱問題依然突出。為此，建議國家和各級(jí)地方進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力。

有專家指出，當(dāng)前必須建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)考核和問責(zé)機(jī)制，改變“重政績考核、輕債務(wù)考核”“重資金投入、輕效益評(píng)價(jià)”的傾向，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況考核中設(shè)定預(yù)警紅線，遏制過分關(guān)注任期政績和不顧財(cái)力的投融資沖動(dòng)。要樹立“減債也是政績”的新觀念，把消化存量債務(wù)作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要方面；要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格責(zé)任審計(jì)，對(duì)控債失職、弄虛作假的干部，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即取消提拔資格，嚴(yán)厲追究責(zé)任。

活金融

還有專家指出，一段時(shí)期以來，金融機(jī)構(gòu)尤其是大中型商業(yè)銀行，“縣域貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”過低，金融機(jī)構(gòu)變成“抽水機(jī)”，將基層資金大量向外輸送，造成了縣域資金流動(dòng)的異化。

專家建議，在鄉(xiāng)財(cái)縣管背景下防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，必須切實(shí)改善縣域金融環(huán)境，改變目前金融資源向大城市集中，縣域特別是農(nóng)村和小城鎮(zhèn)空心化的趨向。

為此，國家和地方相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)化縣域“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”。即在對(duì)縣域金融進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，人民銀行與銀監(jiān)局在“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”上設(shè)立具體的指標(biāo)任務(wù)要求。對(duì)已經(jīng)進(jìn)入縣域的大中型國有控股及股份制銀行，規(guī)定“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”的年度增長計(jì)劃，以及必須在一定年限達(dá)到的最終目標(biāo)，由所在地銀監(jiān)局負(fù)責(zé)監(jiān)管。

而對(duì)于新申請(qǐng)進(jìn)入縣域的銀行金融機(jī)構(gòu)，必須根據(jù)要求制定有“貸存比”與“涉農(nóng)貸款比”計(jì)劃書。建立縣域商業(yè)銀行和農(nóng)信社與其他大中型銀行分類監(jiān)管體系，探索對(duì)于縣域金融機(jī)構(gòu)向縣域經(jīng)濟(jì)資金投入的激勵(lì)方法和機(jī)制。此外，還應(yīng)加快縣域民間金融開放改革的步伐，保證縣域金融市場的正規(guī)運(yùn)行。