農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為政策監(jiān)管的重要地帶。2月21日，農(nóng)業(yè)部發(fā)出通知，要求切實(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行。

2月23日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇接受采訪時(shí)表示，要看到推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，因地制宜、循序漸進(jìn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。

財(cái)經(jīng)評(píng)論員李文海告訴筆者，改革的風(fēng)險(xiǎn)控制已經(jīng)被高層多次提到，無(wú)規(guī)矩不成方圓，改革的探索也需要?jiǎng)澏t線，避免一改就亂。

流轉(zhuǎn)比例達(dá)26%

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2013年年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，是2008年年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年年底提高17.1個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前，全國(guó)還有三分之二的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，有近40%的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同，去年受理土地流轉(zhuǎn)糾紛達(dá)18.8萬(wàn)件。

十八屆三中全會(huì)《決定》中，土地制度改革是一個(gè)亮點(diǎn)。浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰表示，土地對(duì)于地方政府意味著城市發(fā)展空間，在當(dāng)前更意味著可支配的財(cái)政能力。任何改革措施如果改變地方政府獲得土地的難度和規(guī)模，就會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生重大影響。

去年11月14日，安徽省決定在全省20個(gè)縣（區(qū)）開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)，未來(lái)還將建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)。

隨后，很多地方也顯示了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的熱情，但多家媒體都曾報(bào)道過(guò)土地流轉(zhuǎn)后的種種亂象，主要集中在農(nóng)戶權(quán)益得不到保障以及被流轉(zhuǎn)土地涉及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等問(wèn)題。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所一位研究員告訴筆者，有的城市資本到農(nóng)村圈地是為了投機(jī)，或套取政府補(bǔ)貼，或是為了建立本系統(tǒng)的“食品基地”。所有這些目標(biāo)，都可能背離土地經(jīng)營(yíng)“適度規(guī)?！钡囊?。

不得損害農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)業(yè)部的新通知顯然是有的放矢。比如，在土地流轉(zhuǎn)中，要始終堅(jiān)持依法自愿有償原則，不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

通知還明確，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，任何組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。

張紅宇表示，法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體土地實(shí)行農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)，依法承包土地、流轉(zhuǎn)土地是農(nóng)民的核心權(quán)益，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，均應(yīng)當(dāng)由承包農(nóng)戶自主決定，由農(nóng)民說(shuō)了算，任何組織和個(gè)人不能強(qiáng)迫和限制。

李文海告訴筆者，作為擁有土地的個(gè)體農(nóng)戶是權(quán)益最難被保障的群體，一旦將土地出租，一系列基本生存問(wèn)題就將迎面而來(lái)。而農(nóng)民往往是對(duì)未來(lái)判斷能力較差的群體，維護(hù)自身權(quán)益能力也較差，且容易做出只利于當(dāng)下，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的事情。

張紅宇直言，一些地方片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，靠行政命令下指標(biāo)、定任務(wù)、趕速度，損害了農(nóng)民利益。問(wèn)題出在急于求成，越位、干預(yù)過(guò)多，代替市場(chǎng)作用，代替農(nóng)民做主?！霸谕恋亓鬓D(zhuǎn)管理服務(wù)上，目前還有大量工作要做。”

不能片面追求規(guī)模

2月22日，在“第四屆中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高層論壇”上，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立同與會(huì)者分享了自己的一次調(diào)研經(jīng)歷。

他在湖南華容縣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)村子的農(nóng)民過(guò)去自己種地的時(shí)候，一年種兩季水稻，一年一畝地有500～600元的純收入。轉(zhuǎn)包給別人，一年純收入可達(dá)700元，比自己種還要多100元。

這主要源于土地流轉(zhuǎn)使得規(guī)模經(jīng)營(yíng)得以實(shí)現(xiàn)，“田埂取消了，土地面積可以增加5%，統(tǒng)一播種、施肥、滅蟲(chóng)使經(jīng)營(yíng)效益、產(chǎn)量又可以提高20%到30%，統(tǒng)一耕種之后，銷售還可以賣一個(gè)好價(jià)錢”。鄭新立說(shuō)道。

但就農(nóng)業(yè)部的視角來(lái)看，片面追求規(guī)模經(jīng)營(yíng)并非只有利沒(méi)有弊。通知中稱，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

張紅宇說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不是越大越好。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，在現(xiàn)有生產(chǎn)條件和農(nóng)村人口仍然很多的情況下，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大會(huì)影響土地產(chǎn)出率和農(nóng)民就業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

據(jù)他介紹，以家庭為單位，以糧食生產(chǎn)為例，一年兩熟地區(qū)戶均耕種50～60畝，一年一熟地區(qū)100～120畝，各種資源配置效率最高，也適合現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)情。

耕地不能“非農(nóng)化”

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英說(shuō)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體的組織形式復(fù)雜，總體上還不完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，自然人身份的家庭農(nóng)場(chǎng)很適合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但目前中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨向公司化農(nóng)業(yè)集中。

數(shù)據(jù)顯示，2012年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的土地面積比上年增長(zhǎng)34%，2013年比上年又增長(zhǎng)了40%。

“國(guó)外的自然人家庭農(nóng)場(chǎng)既包含盈利需求，也有對(duì)農(nóng)場(chǎng)生活方式的精神追求，在中國(guó)土地改革背景下，很多公司涉足農(nóng)地流轉(zhuǎn)，往往缺乏經(jīng)營(yíng)理念和心思，而是為了坐等升值或土地用途改變，有些極端者甚至就直接改變了土地用途?！崩钗暮Ｕf(shuō)。

這也引起了農(nóng)業(yè)部的高度重視，張紅宇表示，農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，耕地不能“非農(nóng)化”。從我們調(diào)查看，一些地方土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”傾向明顯，有的甚至用來(lái)搞休閑度假村和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等“非農(nóng)”建設(shè)，這勢(shì)必危及18億畝的耕地紅線，給國(guó)家糧食安全帶來(lái)巨大隱患，必須高度重視。

他說(shuō)，制止“非農(nóng)化”就要落實(shí)好法律的規(guī)定，堅(jiān)持用途管制，嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名搞旅游度假村、房地產(chǎn)等“非農(nóng)”建設(shè)，對(duì)違法違規(guī)行為要依法堅(jiān)決予以查處。