11月20日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），為“三農(nóng)”改革發(fā)展注入了新活力。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是大勢(shì)所趨，又有其復(fù)雜性。為做好《意見(jiàn)》的解讀，給各地開(kāi)展工作提供參考借鑒，本刊聚焦其中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行綜合報(bào)道。

要充分尊重農(nóng)民的主體地位

近日，各地有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的動(dòng)作頻出：河北省出臺(tái)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法，規(guī)定農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)期收益可以作為質(zhì)押向金融機(jī)構(gòu)貸款;上海市將試點(diǎn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易市場(chǎng);河南省南莊鎮(zhèn)對(duì)全鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)100畝以上土地的40多位種糧大戶頒發(fā)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，拿到權(quán)證的種糧大戶們樂(lè)得合不攏嘴。

以上種種，均是在我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程逐步加快、規(guī)模逐年增大這一大趨勢(shì)下的新探索。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年6月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年年底提高20個(gè)百分點(diǎn)。

《意見(jiàn)》指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！薄皥?jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，明確了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和方向。

有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，前提是農(nóng)民想流轉(zhuǎn)。土地承載了農(nóng)民太多的希望和辛勞，是衣食來(lái)源，也是精神寄托，是生產(chǎn)方式，也是生活方式。想讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)，就得讓他們知道流轉(zhuǎn)的好處在哪里。近日，四川省悅興鎮(zhèn)金光村八組村民周光榮主動(dòng)找到村組干部，要求把自家近5畝田地流轉(zhuǎn)給眉山市岷江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。“一算賬就明白了！”周光榮邊算邊說(shuō)：“土地流轉(zhuǎn)后，每畝租金可達(dá)900元，自己也‘解放’出來(lái)給種植大戶打工，每天能掙80元，遇到農(nóng)忙時(shí)節(jié)，每天工資是200元。”

有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，支撐是農(nóng)民敢流轉(zhuǎn)，條件是農(nóng)民能流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的日趨規(guī)范靠的是制度創(chuàng)新與突破，智慧在民間，農(nóng)民首創(chuàng)和基層實(shí)踐是無(wú)窮的，轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股，在規(guī)則的框架內(nèi)，有新招可以大膽試。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最終目標(biāo)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。只要土地合法流轉(zhuǎn)，農(nóng)民無(wú)論是承包大塊土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，還是以土地入股獲取分紅，又或者以土地為抵押獲得創(chuàng)業(yè)貸款，都將為其創(chuàng)造利潤(rùn)，從而提高收入。

農(nóng)民是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，土地流轉(zhuǎn)合不合算農(nóng)民自有賬可算，要不要流轉(zhuǎn)要由農(nóng)民自己決定，任何組織都不能越俎代庖。不能因?yàn)樯厦嬗腥蝿?wù)，考核有指標(biāo)，就搞簡(jiǎn)單粗暴的強(qiáng)迫命令，工作做扎實(shí)做到位了，自然水到渠成。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

在“中國(guó)小麥第一縣”河南省滑縣，站在高標(biāo)準(zhǔn)糧田示范區(qū)里，瑞陽(yáng)糧食種植農(nóng)民專業(yè)合作社理事長(zhǎng)王衛(wèi)東非常感慨：“你看，整個(gè)片區(qū)田成方、路相連、渠相通，幾千畝地的玉米，幾天就能收割完了?！?/p>

說(shuō)起合作社的優(yōu)勢(shì)，王衛(wèi)東如數(shù)家珍：小田變大田，就可以開(kāi)展機(jī)械化生產(chǎn)，統(tǒng)一農(nóng)資，降低種地成本;機(jī)械化耕作每畝節(jié)本110元，化肥每噸便宜200元，訂單銷售，每畝增收60～100元;合作社成立當(dāng)年，就為社員減少生產(chǎn)成本30萬(wàn)元，增收340萬(wàn)元;更重要的是，在規(guī)模經(jīng)營(yíng)下普及良種、打造良田、推廣良法，小麥單產(chǎn)最高可以達(dá)到1500斤。

近年來(lái)，農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)呈加快之勢(shì)。以“中原糧倉(cāng)”河南省為例，全省經(jīng)營(yíng)耕地面積在50畝以上的種糧大戶達(dá)到3.9萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)1.6萬(wàn)家。土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的浪潮，正如當(dāng)年小崗村的“包產(chǎn)到戶”一般，合理的生產(chǎn)關(guān)系一旦適應(yīng)了生產(chǎn)力解放發(fā)展的需求，便如同雨后春筍，蓬勃發(fā)展。

土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的順勢(shì)而為，把握“適度”是關(guān)鍵。既要積極鼓勵(lì)，把握規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大方向，又要恪守原則，防止貪多求快，拔苗助長(zhǎng)。

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議講話中指出，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

在較早探索土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的上海松江，2007年時(shí)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模是戶均130畝，到了2013年，規(guī)模非但沒(méi)有擴(kuò)大，還縮減調(diào)整到113畝。原因就是必須結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況來(lái)推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既要考慮農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)效率，更要考慮社會(huì)公平。

因此，既要明確土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的改革方向，加大政策扶持力度，又要從我國(guó)人多地少、農(nóng)村情況千差萬(wàn)別的實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。要充分認(rèn)識(shí)到，土地在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，還是數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。

讓農(nóng)民成為體面職業(yè)

2014年的指針滑進(jìn)年度最后一月，大江南北漸次從金秋繁忙的收獲中沉寂下來(lái)。中原的麥苗剛鋪出綠毯，龍江的黑土就已上凍開(kāi)始孕育來(lái)年的豐饒。

當(dāng)安徽省太和縣種糧大戶徐淙祥照例天一亮就去地里轉(zhuǎn)一圈，琢磨著給小麥田管補(bǔ)苗時(shí)，黑龍江克山縣仁發(fā)現(xiàn)代農(nóng)機(jī)合作社理事長(zhǎng)李鳳玉正在一邊安排烘干玉米，一邊籌劃下年作物落實(shí);當(dāng)上海松江區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)主沈忠良正駕駛聯(lián)合收割機(jī)收獲最后幾十畝晚稻時(shí)，湖北孝感市春暉集團(tuán)董事長(zhǎng)譚倫蔚正在思考，如何更好地對(duì)流轉(zhuǎn)土地實(shí)行網(wǎng)格化管理、提供社會(huì)化服務(wù)。

盡管身處不同地域，但他們履行著一項(xiàng)共同使命——確保國(guó)家糧食安全，有一個(gè)共同身份——新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，也都同樣關(guān)注到了同一件事情——近日發(fā)布的《意見(jiàn)》里，明確提出加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體，并且提出了一系列具體扶持措施。這必將加快催生農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的新變革，再次推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放，為“誰(shuí)來(lái)種糧”的命題探索切實(shí)可行的路徑。

但是，大戶、農(nóng)場(chǎng)主等這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也有著共同的“成長(zhǎng)的煩惱”：土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性差、價(jià)格高，盡管簽署流轉(zhuǎn)協(xié)議，仍有可能面臨毀約、糾紛等風(fēng)險(xiǎn);抵押融資貸款難，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)主體有效抵押物不足，即使能貸款，高利率可能消解了微薄的種糧收益;基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)田水利設(shè)施條件差，投入大，個(gè)人根本承擔(dān)不起;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)少、自然風(fēng)險(xiǎn)大，針對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策還不十分完善;服務(wù)體系不健全，亟需外部支持。

剛剛發(fā)布的《意見(jiàn)》讓徐淙祥、李鳳玉、沈忠良、譚倫蔚們更有盼頭了。意見(jiàn)不僅明確提出穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，還明確提出“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，并出臺(tái)具體實(shí)在的扶持糧食規(guī)?；a(chǎn)的措施。提出加大糧食生產(chǎn)支持力度，新增補(bǔ)貼將向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜;允許用糧食作物、生產(chǎn)及配套輔助設(shè)施進(jìn)行抵押融資;糧食品種保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體“愿保盡?！保⑦m當(dāng)提高對(duì)產(chǎn)糧大縣稻谷、小麥、玉米的保費(fèi)補(bǔ)貼比例等。這對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，的確是一則利好消息。

工商資本下鄉(xiāng)不得非糧化、非農(nóng)化

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村缺資金、缺人才、缺先進(jìn)管理的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的需求進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，越來(lái)越多的工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)后農(nóng)產(chǎn)品加工銷售等，有的還直接租賃農(nóng)戶承包地進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，工商企業(yè)及企業(yè)家是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一支重要力量，他們的市場(chǎng)意識(shí)、科技意識(shí)、經(jīng)營(yíng)能力、資金實(shí)力等與現(xiàn)代組織方式相結(jié)合，有力推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，把農(nóng)業(yè)的組織化、標(biāo)準(zhǔn)化水平帶到了一個(gè)新的高度。特別是在資源整合、技術(shù)吸納、市場(chǎng)拓展、質(zhì)量控制等方面的比較優(yōu)勢(shì)，讓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活力盡顯。

但與此同時(shí)，我們也看到，在一些地方存在著工商資本長(zhǎng)時(shí)間大面積租地經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，擠壓了農(nóng)民的就業(yè)空間，“非糧化”傾向加劇，甚至在一些地方出現(xiàn)了借土地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)的問(wèn)題。因此，對(duì)于工商資本下鄉(xiāng)問(wèn)題，社會(huì)各界存在不少爭(zhēng)論，焦點(diǎn)是如何看待工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程，大面積租賃農(nóng)戶的承包地，以及直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象。

《意見(jiàn)》指出，引導(dǎo)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。同時(shí)《意見(jiàn)》也明確提出，要加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。要求各地對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地有明確的上限控制;建立健全資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)保障金三項(xiàng)制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)事后監(jiān)管;定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為等。

“中央態(tài)度十分明確，就是要加大糧食生產(chǎn)扶持力度，鼓勵(lì)和支持流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)，遏制‘非糧化’，嚴(yán)禁‘非農(nóng)化’，絕不允許借土地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)?！鞭r(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦說(shuō)。

社會(huì)化服務(wù)是規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有力支撐

今年秋收，江蘇省如東縣棉場(chǎng)社區(qū)的玉米種植戶們不再為連陰雨天擔(dān)憂，收獲后的玉米拉到家庭農(nóng)場(chǎng)主吳勇兵開(kāi)辦的糧食烘干中心，一晝夜就能烘干。0.14元/斤的烘干費(fèi)讓農(nóng)戶感覺(jué)比請(qǐng)人晾曬還劃得來(lái)，最重要的是該烘干中心幫他們告別了“望天收”。

近年來(lái)，隨著土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，有越來(lái)越多像吳勇兵這樣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與到農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)中，或提供統(tǒng)防統(tǒng)治等生產(chǎn)性服務(wù)，或發(fā)展電子商務(wù)等現(xiàn)代流通服務(wù)。與此同時(shí)，涉農(nóng)部門(mén)公益性服務(wù)不斷鞏固，村集體、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等主體也在充實(shí)著農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供支撐，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的集約化、專業(yè)化、組織化進(jìn)程。以農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)為例，在2013年，全國(guó)農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)面積占到農(nóng)機(jī)化作業(yè)總面積的2/3左右。

雖然農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不斷發(fā)展壯大，但仍然無(wú)法滿足廣大承包農(nóng)戶、規(guī)?；滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展要求。一方面，農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)隊(duì)伍不穩(wěn)、體制不順，比如基層農(nóng)技推廣“上面千條線，下面一根針”的狀況依然存在;另一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織扶持不足、市場(chǎng)不規(guī)范，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)支撐力的偏弱，將直接影響到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展質(zhì)量。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系提出了明確要求。《意見(jiàn)》更是進(jìn)一步明確“建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”，對(duì)培育多元社會(huì)化服務(wù)組織、開(kāi)展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、發(fā)揮供銷合作社的優(yōu)勢(shì)和作用等作出具體部署。

中央提出的一系列要求，不僅為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的構(gòu)建指明了方向，更從制度層面進(jìn)行優(yōu)化，鼓勵(lì)各地從實(shí)際出發(fā)創(chuàng)新工作機(jī)制，激發(fā)基層和群眾的創(chuàng)造性，探索多樣化服務(wù)模式和手段。實(shí)踐證明，在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域，政府支持、市場(chǎng)主體參與的“雙輪驅(qū)動(dòng)”尤為關(guān)鍵。