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國政府債務(wù)的總體規(guī)模、地方政府債的真實情況以及關(guān)于債務(wù)風(fēng)險的判斷，是近年各方面高度關(guān)注的重大現(xiàn)實問題。

根據(jù)最高決策層的部署，國家審計署于2013年8月至9月組織全國審計機關(guān)5.44萬名審計人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”原則，對中央和地方的政府性債務(wù)進行了全面審計。

在中國公共部門債務(wù)中，各方最為關(guān)注的是地方政府性債務(wù)這個部分，其變動趨勢和特征值得考察。

明賬處于安全區(qū)

2009年后，盡管還附帶有中央政府的隱性擔(dān)保，但正式的“地方債”在中國已登堂入室。

事實上，中國地方政府負債產(chǎn)生于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌的背景之下，由來已久、為數(shù)巨大，近些年又迅速擴大了規(guī)模。從增長幅度看，由于應(yīng)對亞洲金融危機和全球金融危機的客觀需要，地方政府負債于1998年和2009年兩次出現(xiàn)大幅上升，年均增速分別由1997年24.8%提升至1998年48.2%，由2008年23.5%驟升至2009年61.9%。

正如2013年審計署公告所指出，“地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快”，這一變動特征值得重視，并應(yīng)結(jié)合風(fēng)險防控問題通盤考慮相關(guān)的制度建設(shè)和對策措施。

而關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險制度的判斷和風(fēng)險點的認識，是關(guān)心政府債務(wù)問題的人士所共同聚焦的命題。審計署報告中，與風(fēng)險度緊密相關(guān)的有四個重要指標(biāo)，分別是截至2012年底的全國總負債率39.43%、政府外債與GDP比率0.91%、政府總債務(wù)率113.41%和政府負有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率5.38%?？傮w說來，四項指標(biāo)均低于國際警戒線，中國各級政府債務(wù)的總量規(guī)模仍處于安全區(qū)。

隱性債務(wù)風(fēng)險點

我們并不能基于總量風(fēng)險可控而輕視若干主要的風(fēng)險點。與地方隱性債相比，這種審計之內(nèi)的正式“地方債”只占很低比重。眼下，全國7000余家融資平臺債務(wù)正構(gòu)成大量地方隱性債務(wù)風(fēng)險。

詳細說來，隱性債務(wù)的風(fēng)險點存在于以下三個方面：

首先，隱性債務(wù)主要弊端在于不透明、不規(guī)范，以潛規(guī)則強制替代明規(guī)則的方式運行，不利于防范風(fēng)險。

原因在于，在有效制度供給不足的情況下，雖然地方債曾在多方面產(chǎn)生過積極作用，但其以隱性方式出籠，非規(guī)范化運作勢必會帶來風(fēng)險防范機制的不到位和資金使用低效等問題。一旦風(fēng)險聚集越過臨界點，開始威脅到經(jīng)濟社會的和諧與安全，則只能以“滅火”的應(yīng)急方式去平息事態(tài)，結(jié)果將對政府公信力造成極大損害，并可能需要以極大的代價來換取社會常態(tài)的恢復(fù)。

其次，一些局部風(fēng)險和項目風(fēng)險正在發(fā)酵。

審計結(jié)果揭示，截至2012年底，全國有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任的債務(wù)中，債務(wù)率高于100%。

再次，部分地區(qū)和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金也帶來風(fēng)險。

審計發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)違規(guī)通過BT向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；融資平臺等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。

據(jù)調(diào)研，2010年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》下發(fā)后，仍有533家只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為。并且，在財政部等四部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對融資平臺公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲備土地等，以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元。

由此可認為，目前中國政府債務(wù)最主要的風(fēng)險，就存在于地方隱性負債部分。

這部分負債的成因，一方面是由于省以下分稅制不到位，地方收入緊張；一方面源于轉(zhuǎn)軌與發(fā)展進程不斷強化地方“有償”籌資和政策融資的現(xiàn)實需要，但制度建設(shè)在混沌狀態(tài)中未得到規(guī)范推進，“潛規(guī)則”替代“明規(guī)則”來形成融資。

并且，有形和無形并存的GDP考核壓力，也成為地方短期行為的動因。中央部門、地方政府自上而下的“達標(biāo)”要求所形成的壓力，也是促使地方隱性債增加的力量之一。

“開前門，關(guān)后門，修圍墻”

對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該提倡對癥下藥、標(biāo)本兼治并且“以治本為上”的思路，注重在深化改革中推進制度建設(shè)，疏堵結(jié)合。但從中長期來看，應(yīng)援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，在“治存量”的同時“開前門，關(guān)后門，修圍墻”，發(fā)展規(guī)范化的“陽光融資”式地方舉債機制。

按上述思路，具體建議有：

一、在財政體制扁平化前提下以“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”外加“中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付”為原則推進配套改革，因勢利導(dǎo)，防范風(fēng)險，著眼全局統(tǒng)籌發(fā)展、實現(xiàn)制度創(chuàng)新與配套，走向全面的“陽光融資”。

二、結(jié)合預(yù)算法的修訂，明確以“正面表述”方式規(guī)定地方債的發(fā)行條件、程序、審批、監(jiān)督和績效考評等要求，以利逐步和更大步伐地以規(guī)范的地方公債和市政債置換、替代隱性債。

三、分兩大類管理地方債務(wù)：一般債務(wù)（地方公債，不與具體項目掛鉤）；專項債務(wù)（市政債，掛鉤具體項目）。積極合理細化各自的管理方式方法。

四、專業(yè)化編制全國和地方資產(chǎn)負債表，在對政府債務(wù)加強制度規(guī)范、程序約束、公眾監(jiān)督的同時，發(fā)展健全政府債務(wù)（特別是地方債）的市場化約束體系與機制。

五、積極地在改革創(chuàng)新中以PPP（公私合作伙伴）方式化減部分地方政府債務(wù)，調(diào)動民間資本、社會資金的力量來加大、加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且取得更好的資金使用結(jié)合績效，同時擴大民間資本的發(fā)展空間，實現(xiàn)共贏多贏。

六、積極地探討、發(fā)展償債基金等風(fēng)險應(yīng)對機制。

七、進一步優(yōu)化對于地方融資平臺的多部門協(xié)調(diào)配合監(jiān)管機制。

（《財經(jīng)國家周刊》記者聶歐采訪整理）