重構(gòu)國土資源空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，被決策層放在了重要位置。

在不久前的全國國土資源工作會議上，國土資源部（以下簡稱“國土部”）副部長徐德明表示，國土部將完善國土資源空間規(guī)劃體系，在縣（市）層面探索實施“三規(guī)合一”或多規(guī)融合，推動《土地利用規(guī)劃條例》立法。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030年）》（以下簡稱《綱要》）已編制完成，國土部已著手推動下一步的研究工作。

1月15日，國土部下屬相關(guān)單位組織召開了“國土空間開發(fā)戰(zhàn)略及城鎮(zhèn)化研討暨國土規(guī)劃專題研究成果交流會”。國內(nèi)規(guī)劃界的“大腦”們匯聚一堂，給出了對中國未來國土空間開發(fā)的主張和建議。

生活高于建設(shè)

國土部副部長胡存智表示，目前中國國土開發(fā)利用矛盾突出，空間開發(fā)失衡，開發(fā)利用質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)在，資源能源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化加劇、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴大、陸海開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理等問題突出。

而國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化，最重要的就是落實國土空間規(guī)劃體系建設(shè)。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，《綱要》由國土部和國家發(fā)改委牽頭、歷時3年編制完成，其根據(jù)資源環(huán)境綜合承載能力和國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌陸海、區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌各類產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，對資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護、國土綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行了綜合部署。

“目前我國空間規(guī)劃碎片化問題突出，相關(guān)規(guī)劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突，未來空間規(guī)劃體系重構(gòu)和規(guī)劃類型整合是大勢所趨?！眳⑴c《綱要》編制的國土部相關(guān)部門負責人表示，國土部下一步要做的工作是以“反規(guī)劃”的理念推動土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，以及經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃在空間上的整合優(yōu)化。

以往的規(guī)劃順序，通常是優(yōu)先選定開發(fā)、建設(shè)空間，而后在余下的國土空間里尋找生態(tài)與農(nóng)業(yè)空間。但“反規(guī)劃”的理念則與這一順序不同，是指把生態(tài)文明放在第一位，將生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間首先選定，而后再尋找開發(fā)、建設(shè)空間。

在這位負責人看來，未來的空間規(guī)劃體系，在全國和省級層面應編制國土規(guī)劃，確定生態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田保護的大空間；在市域和縣域?qū)用孀鐾恋匾?guī)劃，讓空間規(guī)劃落地，按照“反規(guī)劃”的理念優(yōu)先劃定生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，劃定城市發(fā)展邊界；在具體的市、縣、鎮(zhèn)、村，做城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。

他同時認為，重建空間規(guī)劃體系，樹立“反規(guī)劃”的理念同樣重要。

“過去地方的發(fā)展觀和政績觀，以發(fā)展主導一切，建設(shè)服從發(fā)展，用地安排服從建設(shè)。往往劃定很大的建設(shè)和發(fā)展的空間，把吃飯和生態(tài)的空間壓縮的很小?！?/p>

該負責人認為，推動“三規(guī)合一”，首先要轉(zhuǎn)變地方的這種規(guī)劃理念。“把生活安全和生態(tài)安全放在更高的位置上，優(yōu)先劃定農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，然后在剩下的空間中再考慮發(fā)展建設(shè)問題?！?/p>

徐德明表示，國土部將在2014年選擇部分市縣，開展“三規(guī)合一”或者“多規(guī)合一”的試點。據(jù)悉，廣州市兩年前已率先啟動了“三規(guī)合一”工作，北京市2014年在修改城市總體規(guī)劃時也要做到和土地利用總體規(guī)劃的“兩規(guī)合一”。

劃定三條底線

按照《綱要》，目前中國國土空間格局已成“開”字形，“兩橫”是隴海蘭新沿線地帶、沿長江地帶，“兩縱”是京廣-京哈沿線地帶、東部沿海地帶。未來還將積極培育京蘭、滬昆、京九3條重要空間軸帶，推動形成多中心網(wǎng)絡型國土空間開發(fā)新格局。

要實現(xiàn)上述理想開發(fā)格局，就必須要有科學而嚴格的空間管制措施。

在1月15日召開的“國土空間開發(fā)戰(zhàn)略及城鎮(zhèn)化研討暨國土規(guī)劃專題研究成果交流會”上，國土部信息中心研究員張麗君提出劃定“三線”管控，即生存線、生態(tài)線、保障線。

張麗君介紹，劃定“生存線”，是指明確耕地保護面積和水資源開發(fā)規(guī)模，主要目的是保障國家糧食和水資源安全；設(shè)置“生態(tài)線”，是指明確重點生態(tài)功能區(qū)和各類國家級保護區(qū)范圍，提高生態(tài)環(huán)境安全水平；設(shè)置“保障線”，是指保障經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，確定能源和重要礦產(chǎn)生產(chǎn)基地及運輸通道，確保國家能源資源持續(xù)有效供給。

據(jù)了解，上述“三條底線”理念已在相關(guān)層面取得了較大共識。國土部相關(guān)負責人透露，該部計劃2014年從京津冀、長三角、珠三角三大城市群以及500萬人口以上的特大城市開始進行落實。劃定城市發(fā)展邊界，劃定優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間，然后調(diào)整現(xiàn)有規(guī)劃。

《財經(jīng)國家周刊》記者同時獲悉，重構(gòu)空間規(guī)劃體系被決策層列為“第四類”改革，也就是研究基礎(chǔ)不夠需要抓緊研究的。

“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，既需要做好頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，也需要制度保障和機制推動。”國土部規(guī)劃司司長董祚繼認為，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局還必須建立差別化的土地管控體系，推進土地管理制度改革創(chuàng)新，加快落實促進主體功能區(qū)建設(shè)的財稅、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等政策。