因?yàn)榈靥帯吧钌嚼狭帧保狈κ袌?chǎng)運(yùn)作空間，國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的棚戶區(qū)改造，被稱為本輪棚改“最難啃的硬骨頭”。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在吉林等地調(diào)研了解到，與城市型棚改相比，資金平衡難題在這些由國(guó)企主導(dǎo)的棚改項(xiàng)目中表現(xiàn)得更為突出，部分企業(yè)甚至被拖垮，出現(xiàn)難補(bǔ)的債務(wù)“窟窿”。

“不改還能活，一開(kāi)始改，整個(gè)企業(yè)都拖垮了?！奔稚ぜ瘓F(tuán)一位負(fù)責(zé)人很無(wú)奈。

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行評(píng)審三局局長(zhǎng)孟亞平認(rèn)為，啃下這些“硬骨頭”將使新一輪棚改深化出強(qiáng)大的社會(huì)效應(yīng)，中央應(yīng)進(jìn)一步加大資金補(bǔ)助和投入力度，“必要時(shí)，出臺(tái)更多特殊政策來(lái)‘因企制宜’，甚至‘一企一策’”。

還賬

50多年前，15歲從山東諸城來(lái)到吉林長(zhǎng)白山林區(qū)后，梁桂琴就再?zèng)]回去過(guò)。

“響應(yīng)國(guó)家號(hào)召建設(shè)‘大東北’，到林場(chǎng)后結(jié)識(shí)了老伴，就扎下了根?！绷汗鹎俚睦习槭莻€(gè)伐木工，新婚時(shí)住的是“木刻楞”——用木頭搭建、兩邊糊上泥的簡(jiǎn)易房。

而今，梁桂琴和兒子一家，依然住在吉林森工集團(tuán)三岔子林業(yè)局所屬的夾信子棚戶區(qū)，和幾十戶老鄰居一樣，她的磚瓦房低矮黑暗、墻體開(kāi)裂、磚體腐蝕。

事實(shí)上，這片棚戶區(qū)已經(jīng)列入當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局的新一輪棚改規(guī)劃。該局2009年到2013年末已完成棚改新建、改建59.4萬(wàn)平方米和9880戶，基本消滅了集中連片的棚戶區(qū)。

林業(yè)局副局長(zhǎng)劉風(fēng)平說(shuō)，這里的棚戶區(qū)改造，感情色彩非常濃?！岸际嵌嗌倌甑男值芙忝?，年輕時(shí)為支援國(guó)家建設(shè)，拋家舍業(yè)地到東北，常年累月在深山里餐風(fēng)飲雪，現(xiàn)在卻住得這么差。因而，即便困難再多，棚改也不能停?！?/p>

面臨類似問(wèn)題的，還有京煤集團(tuán)。

2013年11月，北京市由企業(yè)承擔(dān)的最大規(guī)模工礦棚改項(xiàng)目——京煤集團(tuán)工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目首批2000多戶居民開(kāi)始入住。根據(jù)規(guī)劃，京煤集團(tuán)將投資30多億元改造54萬(wàn)平方米，讓6200多戶職工告別低矮、潮濕、簡(jiǎn)陋、擁擠的房屋。

“每平米成本近5000元，但都是為我們企業(yè)貢獻(xiàn)一輩子的老職工，不改不行?！本┟杭瘓F(tuán)副總經(jīng)理孫德剛說(shuō)，企業(yè)盡量在資金上“出大頭”，讓職工搬進(jìn)新房，少出錢(qián)。

尷尬局面

盡管上述工礦、林區(qū)、墾區(qū)的老國(guó)企目標(biāo)明確，但資金壓力普遍比城市型棚改還要嚴(yán)重。

“棚改資金來(lái)源，包括中央和省財(cái)政補(bǔ)助、企業(yè)自籌以及個(gè)人承擔(dān)三部分。企業(yè)主要承擔(dān)水、電、暖管網(wǎng)和綠化、道路等基建工程，每平米約需投入350元。”吉林森工集團(tuán)三岔子林業(yè)局基建管理處處長(zhǎng)胡潔說(shuō)。

她告訴記者，截至2013年底，該企業(yè)的棚改投入就高達(dá)9000萬(wàn)元。由于騰挪后的土地基本沒(méi)有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值，幾乎全是沉沒(méi)成本。

與資金匱乏形成對(duì)比的，是該林業(yè)局目前的木材采伐量不足過(guò)去的一半，盈利能力大幅降低。

同樣，吉林森工集團(tuán)下屬的其他7個(gè)林業(yè)局也苦不堪言：棚改必須往前走，但越走“窟窿”越大。目前，該集團(tuán)共完成5.78萬(wàn)戶棚改項(xiàng)目，基建配套墊資高達(dá)8.4億元。

該集團(tuán)計(jì)劃發(fā)展部部長(zhǎng)張繼程表示，墊資如此巨大的原因，在于早期規(guī)劃沒(méi)將林場(chǎng)納入其中，基礎(chǔ)設(shè)施“先天性貧血”。例如，“村村通”交通建設(shè)工程就沒(méi)包括林場(chǎng)，使得如今各林場(chǎng)到鎮(zhèn)區(qū)的公路80%仍是土路。

即便是近年來(lái)發(fā)展勢(shì)頭良好的京煤集團(tuán)，也同樣面臨這一難題。

“企業(yè)已經(jīng)為此欠債30多億元?！睂O德剛表示。幸而集團(tuán)自有土地較多，通過(guò)與北京市有關(guān)部門(mén)反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，政府同意在未來(lái)的土地收入中返還一部分用于補(bǔ)“窟窿”。

但孫德剛擔(dān)心，這項(xiàng)“特殊政策”至今沒(méi)落實(shí)下來(lái)，“得不到這部分錢(qián)，30多億還真不知道該怎么還?！?/p>

“一企一策”

根據(jù)2013年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，2013-2017年全國(guó)將改造國(guó)有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)90萬(wàn)戶，改造國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房30萬(wàn)戶，改造國(guó)有墾區(qū)危房80萬(wàn)戶。

針對(duì)眼下由老國(guó)企主導(dǎo)的上述棚改進(jìn)程中的難題，一些基層官員呼吁“因企制宜”，制定更多“特許方案”。

首先，針對(duì)資金嚴(yán)重困難的企業(yè)，中央和地方政府在深入調(diào)查后，應(yīng)該加大政策傾斜和資金支持力度。尤其是接下去的棚改已進(jìn)入啃“硬骨頭”的階段，對(duì)“最難啃”的個(gè)案，可以嘗試“一企一策”來(lái)分析研究，給予特殊支持。

對(duì)于普遍存在的企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套資金急缺等問(wèn)題，專家建議中央有關(guān)部門(mén)提高基礎(chǔ)設(shè)施配套補(bǔ)助資金，一方面減輕企業(yè)后續(xù)改造的資金負(fù)擔(dān)，一方面彌補(bǔ)前期已經(jīng)形成的資金“窟窿”。

其次，授人以魚(yú)不如授人以漁。

“因企制宜”的關(guān)鍵，在于為老國(guó)企轉(zhuǎn)型升級(jí)“開(kāi)藥方”。倘若只解決住房問(wèn)題，企業(yè)卻連開(kāi)支都存在困難，勢(shì)必缺乏研究棚改的動(dòng)力。尤其國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的棚改，絕非簡(jiǎn)單的建房、蓋房，應(yīng)與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局緊密結(jié)合。唯有企業(yè)發(fā)展，才能防止棚改安置房數(shù)年后再次淪為新的棚戶區(qū)。

“我們這十年發(fā)展還不錯(cuò)，才敢大手筆參與棚改。倘若十年前，好幾千的無(wú)房戶，誰(shuí)敢改？誰(shuí)敢碰？”孫德剛直言。

不少基層官員還建議，地方政府應(yīng)該在國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改中配建一部分租賃型保障房，將數(shù)量少但確實(shí)“上不起樓”的困難家庭，一并納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

張繼程告訴記者，集中連片的棚戶區(qū)已經(jīng)改得差不多，下一步主要是生活困難的散戶，且多是因病失去勞動(dòng)能力的中老年人，確實(shí)拿不出錢(qián)“上樓”，“這部分群體最需要幫助、最為弱勢(shì)，廉租房等租賃型保障房是最好的選擇”。

不僅如此，吉林的一家棚改搬遷戶還建議，地方政府在有條件的情況下，應(yīng)該盡量將部分國(guó)有工礦棚改項(xiàng)目安置的建設(shè)用地，選址在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善的“建成區(qū)”。棚改安置住房應(yīng)該和“大市政”公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等同步規(guī)劃、同期建設(shè)、同時(shí)運(yùn)行，而不是讓安置房孤零零存在。