“地方政府必須改革，建立新的投融資機(jī)制?！卑不帐°~陵市市長侯淅珉對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

重壓在身，窮則思變。為完成棚改等任務(wù)，各地政府正使出渾身解數(shù)。

“錢從哪兒來，目前誰心里都沒底?！眹议_發(fā)銀行行長鄭之杰表示，各地投融資創(chuàng)新已經(jīng)有了少許經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)保障房建設(shè)等關(guān)鍵性民生問題，“錢從哪兒來，誰心里都沒底”，只有弄明白這個(gè)問題，新型城鎮(zhèn)化才有望走出新路。

銅陵版“融資構(gòu)想”

曾任住建部住房保障司司長的侯淅珉，在調(diào)任地方做市長的三年里，對(duì)保障房建設(shè)的迫切和地方財(cái)政的窘境，有著比一般官員更深刻的感受。

“前幾年騰挪的土地收益全用于滾動(dòng)開發(fā)了?！彼f，加之工礦城市嚴(yán)重地面塌陷，土地大半用于綠化和工業(yè)，收益微薄，“別人是土地財(cái)政，我們是土地民生”。

銅陵的棚戶區(qū)居民占到城鎮(zhèn)居民的一半以上，改造需求非常強(qiáng)烈。但中央財(cái)政只針對(duì)性補(bǔ)貼了1億多，后續(xù)基本靠地方政府兜底。

“三四線城市普遍如此，很難干得動(dòng)?！痹诤钿犁肟磥?，要籌錢，資產(chǎn)證券化或許是條出路。

侯的初步設(shè)想是，將銅陵的公租房、廉租房和棚戶區(qū)統(tǒng)一并入保障房體系，規(guī)定保障對(duì)象租賃五年后便可向其出售，出售時(shí)以國有產(chǎn)權(quán)和當(dāng)時(shí)市場價(jià)為原則，按證券化方式向民資開放，甚至能將平臺(tái)公司一并“賣掉”。

盡管不少省市都對(duì)上述模式呼聲很高，監(jiān)管部門卻持謹(jǐn)慎態(tài)度。一位監(jiān)管層人士告訴記者，監(jiān)管方討論過類似路徑，但對(duì)保障房項(xiàng)目的收益率不寄多少希望。

產(chǎn)業(yè)融資，是銅陵嘗試的另一條路。

銅陵正在籌備成立一家水務(wù)投資公司，將市政管網(wǎng)和污水處理的收費(fèi)權(quán)、租賃權(quán)等以十年期打包出去，給予其特許經(jīng)營權(quán)，未來財(cái)政專項(xiàng)資金還將逐年注入資本金，以此鼓勵(lì)吸引民資進(jìn)入，以企業(yè)經(jīng)營方式來產(chǎn)生現(xiàn)金流。

“這樣，過去全靠政府的污水處理廠，就能用未來的財(cái)政資金作為資本，贏得當(dāng)下的現(xiàn)金流并發(fā)展成能賺錢的產(chǎn)業(yè)?！焙钿犁虢忉?，日后，銅陵市所有涉水的項(xiàng)目都會(huì)面向社會(huì)直接招標(biāo)。

對(duì)農(nóng)村集體土地入市難的問題，侯淅珉也有一番融資理念。

據(jù)悉，銅陵市正以自然村為單位設(shè)立合作社，將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)打包成信托資產(chǎn)，融入一部分民資成立一家產(chǎn)業(yè)經(jīng)營公司來進(jìn)行種糧、深加工等一系列運(yùn)營。土地經(jīng)營權(quán)，則打包成為企業(yè)財(cái)產(chǎn)入股該公司。

由此，農(nóng)民、企業(yè)和政府將三方獲利?！凹饶芙鉀Q政府在土地流轉(zhuǎn)資金上的空缺，又讓農(nóng)民分享未來的土地收益?！焙钿犁胝f，上述計(jì)劃已在證監(jiān)會(huì)備案。

據(jù)國開行安徽省分行人士透露，銅陵正在與國開行商討用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收益作為還款來源，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展解決政府債務(wù)問題，同時(shí)加大保障房等民生工程的建設(shè)力度和步伐，逐步擺脫對(duì)土地的依賴。

引民資的“兩難”

在全國人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻看來，地方政府無論怎樣出招，都不如引入民資。

“將現(xiàn)有的‘土地財(cái)政+地方平臺(tái)’變成‘市場主導(dǎo)+政府引導(dǎo)’，是下一步改革的必然?！惫紕僮枵f。

但眼下，一些地區(qū)的民資引入?yún)s陷入“政府貼不起、民資投不起”的兩難境地。

“我擔(dān)著商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)政府擔(dān)著政治風(fēng)險(xiǎn)。”江蘇王營房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司董事長李炳海深感壓力，為了擔(dān)下河南省鶴壁市鶴山區(qū)的棚改重任，他已經(jīng)賣掉了自己在江蘇的兩個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目。

鶴山區(qū)副區(qū)長李水泉告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，鶴山區(qū)是資源枯竭、地面塌陷的煤礦區(qū)，棚戶區(qū)數(shù)量高達(dá)城區(qū)建筑的87.5%，加上基礎(chǔ)配套設(shè)施，總投資將不低于60億元。

于是，李炳海成為他們引入的“救命稻草”。

李炳海與區(qū)政府實(shí)行了“打捆開發(fā)”模式，負(fù)責(zé)主城區(qū)12平方公里的所有基建項(xiàng)目，棚改騰挪的土地收益也一并歸他。“政策性資金給我，我負(fù)責(zé)整個(gè)拆遷和安置，沉淀土地進(jìn)行二次開發(fā)，建完城市基礎(chǔ)設(shè)施，剩余利潤歸我”。

目前，5.2平方公里主城區(qū)規(guī)劃中，先期總成本約22億元，至2015年主城區(qū)完成開發(fā)才可能有所收益。

“快走不下去了。”李炳海發(fā)愁，掏出腰包的幾十億元中，除1800萬元中國銀行貸款和8800萬元國開行貸款外，其余全部自籌。

事實(shí)上，中西部不少三四線城市均面臨相同障礙：保障房價(jià)格倒掛讓掏錢的民營企業(yè)叫苦不迭。

另一方面，地方政府也在訴苦。

例如銅陵市一半以上保障房項(xiàng)目均以招拍掛形式吸引民資，為此，政府還規(guī)定將土地出讓金中的2%-5%用于后續(xù)開發(fā)。

“出讓金政府一分都沒拿，全給了民資開發(fā)商，前期合計(jì)超過百億元?！焙钿犁胝f，有時(shí)引入民資大多都是走形式，政府明貼暗補(bǔ)遠(yuǎn)超上級(jí)規(guī)定，否則民資根本不參與。

與銅陵類似，安徽大部分地區(qū)為引入民資都存在各種明補(bǔ)暗補(bǔ)，政府一方面在土地供應(yīng)上“應(yīng)保盡?！?，按年度計(jì)劃改造面積1/4提前安排棚改用地指標(biāo)；一方面設(shè)立了以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)涉及項(xiàng)目的經(jīng)營性服務(wù)收費(fèi)減半，且規(guī)定安置房產(chǎn)權(quán)歸被征收人所有，可按商品住房確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。

“即便如此暗補(bǔ)，民資仍缺乏積極性?！庇泄賳T說，缺乏賺錢效應(yīng)，引入民資就只能停留在口號(hào)上。

組合拳解困

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，銅陵式的“大膽”并不多見，但多地亦不乏其他因地制宜的變通之道。

比如不同金融產(chǎn)品的混搭，包括“債貸組合”、“貸款+企業(yè)債+融資租賃”以及“股+債”等模式，多以產(chǎn)品組合來化解期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

以“債貸組合”模式為例，國開行對(duì)債券進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，管理城投公司的投融資總量，同時(shí)推動(dòng)地方政府建立動(dòng)態(tài)債務(wù)監(jiān)測體系，從整體上防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

不少地方政府還嘗試了不同主體間的信用組合。政府信用與企業(yè)信用結(jié)合，通過設(shè)立省級(jí)融資平臺(tái)來打造政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作的混合型融資主體。河南、陜西與安徽等地均有所嘗試。

陜西延長石油集團(tuán)和陜西省財(cái)政廳分別出資30億元和10億元，成立陜西省保障房建設(shè)工程有限公司，授權(quán)該公司按項(xiàng)目需求申請貸款，由銀行統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)一評(píng)審，并由延長石油集團(tuán)提供擔(dān)保。

此外，不同項(xiàng)目進(jìn)行捆綁融資的做法在各地也較為常見。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方官員抱怨部分項(xiàng)目“肥得流油”，其他項(xiàng)目卻“黃皮寡瘦”，希望能肥瘦搭配、以豐補(bǔ)歉。

開封市宋都古城建設(shè)投資有限公司常務(wù)副總經(jīng)理何文盛介紹，2012年起，當(dāng)?shù)刈铍y的棚改項(xiàng)目開始結(jié)合老城區(qū)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在對(duì)老城區(qū)重新包裝并開發(fā)旅游商業(yè)后，兩個(gè)項(xiàng)目成功獲得打捆貸款22.5億元。

北京市門頭溝區(qū)則采取了更為深化的經(jīng)營城市的思路，通過出讓冠名權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、拍賣引進(jìn)等方式吸納多元化資本。

“大平臺(tái)尤其省級(jí)平臺(tái)非常重要，能將中央補(bǔ)貼、地方出資和民間資本融合，形成大體量的資金池來統(tǒng)籌運(yùn)作。”國開行湖北分行副行長張道洋說，這是提高資金使用效率的一條捷徑。