摘要：隨著我國土地制度改革的日益深化及城鎮(zhèn)化的推進，集體建設用地的使用權流轉成為我國土地制度改革中需要重點注意的問題。其中，集體建設用地的收益分配是其中的重要組成部分，目前存在收益主體不清晰、權益得不到有效保障等大量問題?；诖?，文章對我國集體建設用地的流轉及收益分配的現狀進行分析并提出相應的對策建議。

關鍵詞：集體建設用地流轉；使用權制度；收益分配；現狀；建議

伴隨著我國城鎮(zhèn)化建設的推進及農村產業(yè)結構的調整，集體建設用地的流轉越來越頻繁，規(guī)模也日益增大。然而，由于我國目前關于土地流轉相關法律法規(guī)的缺失，對集體建設用地的流轉及管理等仍然存在很多空白，導致存在大量的土地隱形交易市場，國家、集體及個人的權益都受到不同程度傷害，同時對我國的農村基本建設、耕地保護及生態(tài)建設等都產生一些不利影響。針對這些問題，近些年來我國大量學者對此進行了調查和研究，發(fā)現集體建設用地的收益分配機制的完善是流轉的關鍵所在。然而，目前學界對集體建設用地的收益分配機制仍然存在很大爭議，主要集中在收益分配的主體、關系及土地流轉價格確定方面。筆者從自身的實踐經驗出發(fā)，結合相關的理論和研究成果，對集體建設用地的流轉及收益分配的現狀進行分析并提出自己的對策建議，以期提供一些有建議的參考成果。

一、我國集體建設用地流轉及收益分配的現狀分析

根據我國相關法律法規(guī)的規(guī)定，集體建設用地是不允許隨意流轉的。隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展及農村經濟結構調整，很多農村出于集體利益最大化及增加農民收入等因素考慮，暗地里存在普遍的集體土地流轉現象。這種隱形的集體土地流轉嚴重擾亂了我國土地交易市場的秩序，大量的集體建設用地被低價轉讓或出租，土地流失的情況比較嚴重。近些年來，國家和地方政府開始認識到問題的嚴重性，逐步的采取措施對集體建設用地的流轉進行規(guī)范和管理，江蘇、河南、安徽、廣東等地相繼的推出了集體建設用地流轉的試點政策，出臺了一系列的條例和管理辦法。根據轉讓收益分配的方式，可以歸為兩大類：

第一類屬于政府參與分配型，其中以江蘇蘇州、安徽蕪湖及河南安陽等地最為典型。蘇州市將土地收益的分配方式分為市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三級，集體土地流轉收益的30%歸三級政府所有，剩下的70%歸集體所有；蕪湖市出臺了《農民集體所有建設用地使用權流轉實施細則》，文件中規(guī)定集體建設用地流轉收益扣除相關稅費的部分，在市政府、縣區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及農民集體中按照1：2：5：2的比例來進行分配；安陽市將集體建設用地的流轉收益按照所有者和管理者進行分配，其中存量建設用地在所有者和管理者之間按照4：6的比例進行分配，農戶宅基地在所有者和管理者之間按照8：2的比例進行分配。

第二類屬于政府不參與分配型，其中以浙江和廣東等地較為典型。浙江省相關試點工作中，流轉收益是按照土地所有權隸屬關系來進行分配，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級分配收益，市縣政府不參與分配。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的土地轉讓收益全額劃歸本級政府所有，村一級所擁有的土地收益則以繳納手續(xù)費的形式將5%的收益劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，80%歸村集體所有；廣東省的相關地方也推出了相似的政策。

從以上幾個地方的分配規(guī)定來看，一是農村集體經濟組織的利益得到了充分的保護，分配的收益平均在70%左右；二是體現出我國集體建設用地的流轉及收益分配還存在很大的地區(qū)差異性。

二、集體建設用地流轉及收益分配中存在的問題

目前我國各地推行集體建設用地流轉以及收益的實踐中，農民集體的經濟利益基本上得到了很好的保護，也考慮到了各級政府的利益。然而，由于我國相關土地法律法規(guī)的不健全以及經濟利益糾葛等眾多因素制約，集體建設用地的流轉及收益分配還存在一些問題。

（一）集體建設用地收益分配的主體不一致，還存在爭議

目前，對于集體建設用地流轉收益分配主體，還存在很多的爭議，政府、農民集體及農民作為主體都各自持有分配的權利依據。首先，農民集體是集體建設用地的土地所有者，根據我國法律賦予的所有權及實際的經營管理權，農民集體參與分配的權利是毋庸置疑的。其次，農民是集體建設用地的使用權所有者，且土地是我國農民安身立命之本，其參與流轉收益的分配也是非常必要的；政府作為國家權利的代表，在土地流轉、土地開發(fā)及土地價值提升等方面也發(fā)揮著非常重要的作用，因此其參與土地收益分配也是有根據的。從當前各地改革試點的實踐來看，參與收益分配的主體不一致，有的地方突出農民集體的主導地位，有的地方突出政府的主導地位，還有的地方政府不參與分配。目前，最核心的爭議還在于政府是否可以成為土地收益分配的主體及政府在收益分配中如何定位角色。

（二）集體建設用地收益分配缺乏理論依據及實踐基礎

盡管各地相繼對收益分配的比例進行了規(guī)定和劃分，然而集體土地所有權主體在各級地方政府以及農民集體、農民之間的分配關系仍然沒有縷清，各試點地區(qū)的收益分配比例的科學合理性也有待檢驗。收益分配比例的確定往往都是根據各權利主體的訴求及主觀認定來制定的，如何將收益在各權利主體之間進行分配并沒有統一的標準，也沒有相關的理論依據。一些地區(qū)通過各種量化的手段和形式來制定收益分配比例和措施，盡管取得了一些成效，但是仍然沒有形成一整套科學完整的理論體系。

（三）集體建設用地收益分配缺乏政策支撐

目前，我國各地區(qū)在集體建設用地流轉及收益分配試點過程中所采取的措施有一些差別，各地一般都是結合自身的發(fā)展實際來制定相關的管理辦法和政策。各地區(qū)在集體建設用地管理中存在明顯差異，造成全國的土地流轉收益分配比較混亂。這種局面的出現主要是由于我國目前在集體建設用地流轉及收益分配方面沒有統一的法律法規(guī)和政策條例的規(guī)范，也沒有建立起一個統一的農村土地市場。

（四）集體建設用地的流轉及收益分配缺乏規(guī)范管理

目前各地土地流轉及收益分配缺乏統一的管理，在實際操作的過程中存在大量違規(guī)的情況，如私下交易往往沒有規(guī)范的合同文本，也不經過相關部門的審批。這種交易沒有法律法規(guī)的支持，很容易出現糾紛和矛盾。從我國很多地區(qū)農村集體建設用地流轉的實際來看，土地流轉的去向、年限、收益分配及用途等事項都沒有經過嚴格的審批，很多都是由村干部單獨拍板決定；用地流轉過程也缺乏嚴格的監(jiān)督，存在大量的暗箱操作，農民的合法權益得不到有效保障。

三、我國集體建設用地流轉及收益分配機制

（一）國家征用集體建設用地時的補償

國家在征用集體建設用地時應該支付的補償問題是我國土地流轉管理工作中的一個重點。從理論上而言，國家征用集體建設用地的本質是對集體土地使用權的一次性永久購買行為。根據馬克思地租理論，國家征用集體建設用地應支付的土地價格應該是未來這塊土地產生的年收益的一種還原，以此來對集體土地擁有者進行一次性補償。如果集體土地所有者將這塊土地轉讓給其他使用者也可以獲得收益，而只是由于受到國家強制力的約束才將土地轉讓給國家，因此國家理應支付給土地所有者其應得的土地收益，實質上是一種機會成本的補償。

（二）國家應該以開征稅收的形式來參與集體建設用地收益的再分配

首先，國家應該盡量減少以直接參與的方式來分配集體建設用地收益，而是以開征相關稅收的形式來參與收益再分配，既發(fā)揮了國家調控經濟的職能，又增加了財政收入。目前，各地征收的具有對集體建設用地收益進行再分配作用的相關稅費，有耕地開墾費、新增建設用地有償使用費以及耕地保護費等。其次，對集體建設用地開征稅收可以借鑒城鎮(zhèn)國有土地的經驗，即開征土地增值稅。不過在開征土地增值稅的時候應該注意稅率問題，集體建設用地增值稅率應該略低于國有土地增值稅。另外，一些地區(qū)強制將一部分集體建設用地收益納入社保，這也是一種可取的方法。

（三）國家通過管制和指導的方式來對產權收益主體的利益進行調控

集體建設用地流轉中一個主要條件是土地的使用必須符合國家土地總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃，因此土地在流轉過程中受到規(guī)劃限制，這主要表現為土地發(fā)展權的限制，即土地在流轉時所有者是否有權力對土地用途和利用強度進行變更。允許對土地用途進行變更必然會帶來更多的轉讓收益，然而由于種種因素的限制，如出于耕地保護、基礎設施建設及公共設施發(fā)展等需要，土地用途變更權力受到一定限制，這導致土地轉讓收益也與實際存在一些差距。因此，在對集體土地收益進行內部分配時應該充分考慮這一因素，對因土地流轉受限所造成的福利損失進行彌補。

（四）建立與集體建設用地流轉及收益相關的法律法規(guī)體系

目前，由于我國沒有建立形成一整套與集體建設用地流轉及收益相關的法律法規(guī)體系，各地在集體建設用地流轉及收益管理中各行其道，存在很多混亂的地方。例如，各試點地區(qū)在對集體建設用地流轉進行管理時，首先需要頒布出臺相應的管理辦法，在我國目前尚未形成統一的農村土地市場的背景下，盡管土地收益分配仍然主要由計劃機制進行調節(jié)，然而隨著農村土地市場化的逐步推進，需要有完善的法律法規(guī)體系來發(fā)揮管理與服務的作用。