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        中國城市化初嘗國際化

        2014-04-29 00:00:00翁仕友
        財經(jīng) 2014年17期

        中國邁入新型城鎮(zhèn)化之際,開始吸收國際經(jīng)驗,突破一些規(guī)劃、發(fā)展速度以及理念痼疾。

        這些實驗因各地情況不同,呈現(xiàn)出不同樣貌。以蘇州市獲得今年“李光耀世界城市獎”為標志,業(yè)界人士判斷,中國的城市化將逐步邁入國際化時代。天津生態(tài)城等新城對國際經(jīng)驗的借鑒,在某種程度上也漸漸影響著中國某些城市的樣貌。

        “中新天津生態(tài)城管委會和天津武清區(qū)簽訂了一個協(xié)議,把我們的一些系統(tǒng)、規(guī)劃理念復(fù)制到武清區(qū),協(xié)議已經(jīng)簽署并開始執(zhí)行了?!焙螙|雁告訴《財經(jīng)》記者。

        何東雁是地道的新加坡人,身份是中新天津生態(tài)城投資開發(fā)有限公司(下稱生態(tài)城合資公司)總裁。以天津泰達控股有限公司為主的中方聯(lián)合體,與以吉寶集團為主的新方聯(lián)合體共同組成了這家合資公司,雙方各占50%股份。作為生態(tài)城的一級開發(fā)商,主要負責(zé)天津生態(tài)城的規(guī)劃、開發(fā)等。

        今年伊始,天津生態(tài)城迎來了一批又一批的考察者,其在生態(tài)上的做法后來被一些城市所采納。在何東雁看來,天津生態(tài)城具有可復(fù)制性,并且這種復(fù)制一直在進行,他對天津生態(tài)城充滿了信心。

        從上世紀90年代初開始,中國和新加坡開始了第一個政府間合作項目——蘇州工業(yè)園。2007年11月兩國總理簽署框架協(xié)議,確立在天津建造一座占地30平方公里的衛(wèi)星城,希望它能成為城市可持續(xù)發(fā)展的典范。

        與新加坡的合作,僅是中國城市化過程中借鑒國際經(jīng)驗的一個縮影。在中國一些城市新城開發(fā)過程中,曾與瑞典、英國、新加坡、芬蘭等多個國家合作,其中不乏成功案例,也有不少合作項目陷入停滯狀態(tài)。但是,中國的城市化向生態(tài)、宜居、可持續(xù)等國際化理念看齊,正越來越被公眾和決策層所接受。

        天津生態(tài)城試驗

        中國第一批生態(tài)城已經(jīng)初現(xiàn)規(guī)模。

        生態(tài)城是觀察中國新城開發(fā)的一個窗口。伴隨著第一代生態(tài)城的興起,國內(nèi)城市規(guī)劃、建設(shè)的生態(tài)理念正被城市領(lǐng)導(dǎo)者和普通民眾所接受。而要徹底改變中國城市化過程面臨的問題,不僅要在規(guī)劃、建設(shè)城市時重視生態(tài),讓城市更宜居,還要在城市管理中重視破除體制機制障礙,讓城市更包容。

        天津生態(tài)城位于天津市濱海新區(qū),緊鄰渤海,距離天津市區(qū)0.5小時車程,距離北京市區(qū)1.5小時車程。2008年以前,這里是一片荒蕪的鹽堿之地,淡水資源缺乏,污染嚴重。

        按照當初中、新兩國總理的構(gòu)想,10年到15年后,天津生態(tài)城將成為可以容納35萬居民的現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展的城市。其長遠目標是為城市約一半的工作人口提供就業(yè)機會,居民區(qū)、科技園、學(xué)校、醫(yī)院和鄰里中心等其他設(shè)施互相臨近,減少居民使用私家車。城市建設(shè)將突出綠色環(huán)保理念。

        “生態(tài)城賣了1萬套房子,其中4000套已經(jīng)有人入住了?!焙螙|雁告訴《財經(jīng)》記者,目前生態(tài)城已有1萬人,這個規(guī)模雖然不大,但是要看到從第一套房子竣工到現(xiàn)在實際上只有三年時間,發(fā)展速度其實并不慢。

        “我們現(xiàn)在的一大吸引力是有好的學(xué)校,鄰里中心也參照新加坡模式,這些都是我們的優(yōu)勢。”何東雁說。

        在新城開發(fā)上,生態(tài)城管委會作為政府機構(gòu)負責(zé)行政事務(wù),生態(tài)城合資公司作為一級開發(fā)商負責(zé)規(guī)劃、開發(fā)。按照協(xié)議,在合資公司中,中新雙方各占50%股份。其中中方投資者包括天津泰達控股公司、國家開發(fā)銀行和若干投資者持股比例分別為35%、20%、45%,新方投資者包括吉寶集團和淡馬錫控股的新橋集團,持股比例分別為90%、10%。這種合作模式有別于當年蘇州工業(yè)園。最初新方占蘇州工業(yè)園65%的股份,中方占35%,后來又變成中方占65%,新方占35%。

        在何東雁看來,兩個城市項目基本目標存在差異。上世紀90年代的背景是中國要快速工業(yè)化,希望從新加坡學(xué)習(xí)工業(yè)發(fā)展經(jīng)驗,如何吸引投資。蘇州工業(yè)園應(yīng)時而生。而2008年開啟的天津生態(tài)城則是為了在中國樹立城市化的宜居樣板。建立衛(wèi)星城需要綜合開發(fā),涵蓋教育、住房、工業(yè)等方方面面的功能,二者的不同,顯示了中國城市化在不同階段發(fā)展方向上的變化。

        按照雙方合同,天津生態(tài)城所有的商業(yè)、工業(yè)、住宅用地經(jīng)過新方,新方可以自己開發(fā),合作開發(fā),也可以轉(zhuǎn)讓第三方開發(fā)。何東雁強調(diào),此一項目是兩國友誼的體現(xiàn),也是雙方互相學(xué)習(xí)的過程,創(chuàng)造一些可持續(xù)發(fā)展方案,實現(xiàn)雙贏,當然,在這個過程企業(yè)有一個合理的利潤。

        中投發(fā)展有限公司總規(guī)劃師、北京科技商務(wù)區(qū)開發(fā)公司總經(jīng)理林澎,參與了中國第一代生態(tài)城市的理念架構(gòu)和前期規(guī)劃、初步示范項目的實施。在其看來,天津生態(tài)城目前以居住建設(shè)為主體,缺乏“產(chǎn)城融合”的基礎(chǔ)。

        在天津生態(tài)城運作前后,國內(nèi)先后有上海崇明東灘生態(tài)城(中英合作)、唐山曹妃甸生態(tài)城(中瑞合作)、北京長辛店生態(tài)城、山東哈馬碧生態(tài)城(中瑞合作)等,這些被稱為國內(nèi)的第一代生態(tài)城,其共同特點是綠色、低碳、生態(tài),這也是國際公認的宜居城市建設(shè)理念。但國內(nèi)的生態(tài)城項目目前的命運卻各不相同。

        一位知情人士介紹,當年中國和英國高調(diào)宣稱要一起開發(fā)的上海崇明東灘生態(tài)城,在上海市政府主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整之后便擱淺,成為一個不幸的案例。至于擱淺原因,一是當時整個的設(shè)計投入成本非常高,一般企業(yè)難以接受;二是,生態(tài)城建在一個國家自然保護區(qū)中,有大量限制開發(fā)的限制,這是天生不足問題;三是,開放商上海實業(yè)集團無法把住宅用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

        唐山曹妃甸生態(tài)城開發(fā)之初,得到了中央部委和地方政府的支持,借鑒瑞典生態(tài)城建設(shè)經(jīng)驗,構(gòu)建了非常好的生態(tài)體系。但由于工業(yè)項目虛置等諸多原因,業(yè)已進入開發(fā)相對停滯階段。

        林澎認為,北京長辛店生態(tài)城項目由一個開發(fā)企業(yè)來推動,企業(yè)起到了很好的推動作用。中瑞合作哈馬碧生態(tài)城把成熟的低碳技術(shù)和產(chǎn)品集成進行了有效的推廣。同時,在組織協(xié)調(diào)方面,實現(xiàn)了政府、國有開發(fā)企業(yè)、技術(shù)提供商以及科研院所全方位的合作。在這個過程中,以一個地區(qū)的開發(fā)商作為龍頭和主導(dǎo),以項目為平臺,把30多家企業(yè)鏈接起來,形成一個共同體。

        在林澎看來,缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,更多的是以房地產(chǎn)作為發(fā)展動力,這是國內(nèi)生態(tài)城市建設(shè)普遍存在的問題。同時還存在重規(guī)劃、輕運營問題。

        中國第一代生態(tài)城往往在地方政府或中央政府主導(dǎo)下完成,很重視前端,但后繼開發(fā)不足。各地往往花了很多錢來找設(shè)計師做規(guī)劃,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入也很大,國家開發(fā)銀行的貸款支持也十分充足。但是基礎(chǔ)設(shè)施建起來之后怎么運營,往往成為問題。地方政府的各個部門,對于運營、經(jīng)驗、技術(shù)的缺乏,是導(dǎo)致城市在運營方面出現(xiàn)問題的主要原因。

        融入中國的難題

        國內(nèi)學(xué)者曾為中國城鎮(zhèn)化速度究竟是快了還是慢了爭論不休。如果進行橫向比較,中國城鎮(zhèn)化率無疑無法與歐美發(fā)達國家比肩,但如果進行縱向比較,中國的城鎮(zhèn)化速度之快超乎想象,亦是其他國家無法企及的。

        官方數(shù)據(jù)顯示,1978年中國的城鎮(zhèn)人口1.72億人,到了2012年超過7億人,城鎮(zhèn)化率從當時不到8%到現(xiàn)在超過了52%。城市的數(shù)量也在猛漲,1978年只有193個,現(xiàn)在657個,其中百萬以上人口的城市從29個增加到127個。超過千萬人口的城市也有多個,世界上最大的城市——重慶市,人口2900萬,超過2500萬人口的墨西哥城,上海、北京的人口也超過了2000萬。

        “我們國家城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛,但總體來說,走的是粗放型發(fā)展道路。有人形容我們的城市是水泥森林、擁擠的停車場再加上人口收容所?!币晃徊辉妇呙囊?guī)劃部門官員說,這種狀況難以為繼,因而走新型城鎮(zhèn)化道路是必然選擇,從這個意義上說,中國城鎮(zhèn)化之路才剛剛開始。

        上述官員理解,新型城鎮(zhèn)化的方向可用四個詞來概括:集約、智能、綠色、協(xié)調(diào)。

        規(guī)模擴張快,總體品質(zhì)不高,特色不明顯,城市病比較多,這是當下國內(nèi)許多城市普遍存在的問題。這位官員提醒,“如果按照這個路子走下去的話,我們的城鎮(zhèn)不僅不能成為經(jīng)濟社會發(fā)展支撐者、推動者,反而成為我們的消耗者,矛盾的爆發(fā)點,容易出問題?!?/p>

        大的城市意味著更大的權(quán)力,更多的行政資源,這不斷激勵著城市管理者將城市做大?!案母镩_放時,廣州是很小的城市,現(xiàn)在已經(jīng)大得不得了,很多城市都這樣?!痹诤芏嗳丝磥恚鞘泄芾碚呖偸菬嶂杂诖髲V場、大公園、大馬路,外延式擴張讓城市成為一個個臃腫的龐然大物。

        到現(xiàn)在為止,國家發(fā)改委批準了九個國家級新區(qū),上海浦東、天津濱海、重慶兩江、浙江舟山群島新區(qū)、蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、青島西海岸新區(qū),但是仍有一大批等待審批的新區(qū),而且有的新區(qū)一規(guī)劃就是一兩千平方公里?!?000平方公里什么概念,相當于整個香港的土地面積?!?上述官員對地方建設(shè)新城的熱情深有體會。

        中國的城鎮(zhèn)也并非典型的城鎮(zhèn),因為包含了大量農(nóng)村。以重慶這個中國最大的直轄市也是世界上最大的城市為例,2900萬人口中至少有2000萬是生活在農(nóng)村,這2000萬中的絕大多數(shù)又生活在貧困的黔江、涪陵一帶。

        速度過快導(dǎo)致的另一問題是城鎮(zhèn)化品質(zhì)很低?!疤厣幻黠@,同構(gòu)色彩明顯,大部分城市看上去千城一面,雷同性比較高。”一位規(guī)劃研究人士批評道,中國城市強調(diào)功能完備,因此大而全、小而全,各個城市沒有特色,更重要的是導(dǎo)致惡性競爭和可持續(xù)發(fā)展能力的削弱,由于雷同度高,城市之間競爭激烈。

        與此相應(yīng)的是,城市攤大餅式發(fā)展,導(dǎo)致城市病較多,如交通擁堵、空氣質(zhì)量差、醫(yī)院學(xué)校等公共服務(wù)無法配套等。

        城市人口規(guī)模究竟多大合適?麥肯錫公司全球資深董事城市中國計劃聯(lián)席主席華強森告訴《財經(jīng)》記者,通過研究發(fā)現(xiàn),中國城市可持續(xù)發(fā)展人口規(guī)模拐點是450萬。在人口規(guī)模達到450萬之前,人口規(guī)模與可持續(xù)發(fā)展水平之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系;當人口規(guī)模超過450萬時,城市規(guī)模擴大對可持續(xù)發(fā)展甚至是負的影響。

        清華大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)以及麥肯錫公司在2010年合作創(chuàng)建了“城市中國計劃”,研究人員選取了中國的185個一二線城市、地級市和縣級市作為樣本,以2005年至2011年的數(shù)據(jù)為依據(jù),從社會、環(huán)境、經(jīng)濟三個方面細分出23項指標,對這些城市可持續(xù)發(fā)展狀況進行了排名。綜合排名前十位的是珠海、深圳、杭州、廈門、廣州、大連、福州、北京、長沙和煙臺。

        通過將國際部分城市與國內(nèi)城市進行比較,該排名發(fā)現(xiàn)中國國內(nèi)城市在環(huán)境、經(jīng)濟和社會等方面與國際城市存在較大差距,尤其是環(huán)境方面。

        在經(jīng)濟方面,考察核心并不是GDP,而是經(jīng)濟質(zhì)量的指標,例如研發(fā)投入、互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率、服務(wù)行業(yè)發(fā)展等。在華強森看來,由于中國剛剛開始后工業(yè)化階段,因而這些內(nèi)容存在一些差距。

        “社會方面也有些差距,但是國內(nèi)國外是兩個完全不同的現(xiàn)實,因為國外沒有那么大的流動人口,而中國城市30%-40%是流動人口,但是目標應(yīng)該是一樣的,住在城市的每個人應(yīng)該有一樣的受教育機會?!比A強森說,城市應(yīng)該更包容。

        在其看來,讓流動人口的子女有平等受教育機會,不僅關(guān)乎提高勞動效率問題,在這些人長大以后會是更大的社會問題,“沒有融入城市生活的人會有很多不滿,領(lǐng)導(dǎo)人要著重解決這個問題。”

        國際城市化鏡鑒

        “蘇州從新加坡借鑒到最重要的一條就是在規(guī)劃上?!碧K州市市長周乃翔說。

        2014年6月1日,第四屆世界城市峰會在新加坡召開,來自世界各地的130多位市長、部長參加了這次會議。在這次峰會上,新加坡等國的城市化經(jīng)驗引起中國市長們的關(guān)注,而蘇州是一個早期學(xué)習(xí)新加坡的樣本。

        上世紀90年代,中國和新加坡兩國政府開始合作建設(shè)蘇州工業(yè)園。在周乃翔看來,蘇州工業(yè)園之所以成功,主要源于規(guī)劃本身的科學(xué)性和后來執(zhí)行的延續(xù)性?!?0年前的規(guī)劃到現(xiàn)在已經(jīng)變成現(xiàn)實,當然,在實施過程中保留了一定的彈性,根據(jù)時代的發(fā)展充實了一些內(nèi)容,但是總體上仍然保持了規(guī)劃原來的內(nèi)容?!?/p>

        周乃翔告訴《財經(jīng)》記者,蘇州學(xué)習(xí)新加坡等國的經(jīng)驗,恪守先規(guī)劃再建設(shè),先地下再地上的開發(fā)原則,推行預(yù)留發(fā)展空間的白地制度和適時適度調(diào)整用地性質(zhì)的灰地制度,以保證規(guī)劃的權(quán)威性,同時又能適應(yīng)未來發(fā)展需要。

        城市型國家新加坡面積僅710平方公里,人口540萬,在這么小的面積上卻提供一個主權(quán)國家的所有職能。同時,新加坡沒有豐富的自然資源和土地,沒有更多的城市,一個城市興則一個國家興,新加坡國家發(fā)展部部長許文遠說,新加坡面臨的挑戰(zhàn)可想而知。

        從最初的勞動密集型到資本型,再到知識、技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型過程中,新加坡強勢政府發(fā)揮了重要作用。在推動發(fā)展上,利用其在馬六甲海峽的獨特位置,以港口為中心,主要出口石油產(chǎn)品、化工產(chǎn)品和電子設(shè)備;同時,提供優(yōu)惠的土地、資金、稅收政策,吸引國際投資者和人才。

        盛邦國際(Surbana)咨詢私人有限公司CEO潘于恩認為,新加坡的成功是建立在政府早期對經(jīng)濟和城市建設(shè)的長遠計劃上,先有一個計劃,然后非常果斷、堅持地發(fā)展下去。

        “有好的規(guī)劃才不會經(jīng)濟快速發(fā)展時犯錯誤。” 在接受《財經(jīng)》記者采訪時,潘于恩說,新加坡早期犯過錯誤。

        新加坡80%的人居住在政府提供的組屋內(nèi),因為商業(yè)發(fā)展需要,最初將組屋建在市中心外,這就形成了早上涌入市區(qū),晚上涌出市區(qū)的局面,造成交通負荷過重,而城市基礎(chǔ)設(shè)施晚上閑置,造成浪費。現(xiàn)在新加坡正在糾正這樣的錯誤,開始重新在市區(qū)周邊、市中心建設(shè)更多組屋,讓市民成為市區(qū)的一部分。

        新加坡共有26個城鎮(zhèn),市區(qū)外的城鎮(zhèn)都有鄰里中心,并有高度活躍的商業(yè)活動,比如樟宜、裕廊,就是仿效衛(wèi)星城鎮(zhèn)建設(shè)的。“我們已經(jīng)做了差不多20多年,這是我們在城市發(fā)展中學(xué)到的?!迸擞诙髡f,中國需要發(fā)展衛(wèi)星城和小鎮(zhèn),如果這些衛(wèi)星城鎮(zhèn)設(shè)計得很實用,會緩解一線城市的負擔(dān)。

        在城市規(guī)劃、建設(shè)之外,城市管理中“軟”的部分很容易被忽略,而這正是部分與會嘉賓特別提醒的。

        一位嘉賓介紹,發(fā)展中國家還沒有準備好去解決快速城市化帶來的社會問題,例如,城市產(chǎn)生的大量生活垃圾沒有得到很好地處理。

        聯(lián)合國開發(fā)計劃署署長、新西蘭前總理海倫·克拉克(Helen Clark)說,通過居民的參與可以改變政府行政過程,地方政府要盡可能滿足公民需求,應(yīng)該更多地聽取民眾意見,尋找可持續(xù)發(fā)展方案。

        “我們不尋求成為其他城市的模范,每個城市都有自己的發(fā)展道路?!痹S文遠說。

        許文遠認為,新加坡城市建設(shè)的經(jīng)驗與教訓(xùn)都值得吸取。他說,城市發(fā)展不要浪費,要量入為出,要為困難的時候做準備,現(xiàn)代城市往往忘記這一點;要讓經(jīng)濟保持開放,鼓勵自由貿(mào)易和人才流動,保護主義沒有出路;要投資教育,投資技能培訓(xùn),讓人民做好準備,有好的工作機會可以抓住;最后一點最為重要,要保持政治開明,要對選民誠實。

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