從過去中國30多年的發(fā)展來說，政府做得成功的地方，都是在市場存在缺陷的時(shí)候，有效地補(bǔ)充了市場的缺陷，并且給市場讓出了充分空間。而凡是政府做得不成功的地方，往往是因?yàn)檎^于自大，試圖取代市場的力量，違背市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律。

一些研究產(chǎn)業(yè)政策的朋友注意到，在中國，產(chǎn)業(yè)政策在很大程度上是由地方政府實(shí)施的。這一點(diǎn)與韓國和日本等實(shí)施過產(chǎn)業(yè)政策的國家不一樣，因?yàn)轫n國和日本都是在國家層面實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的。那么在中國由地方政府推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策會產(chǎn)生什么后果？

以鄰為壑的經(jīng)濟(jì)增長

早在2004年和2007年，我分別討論地方政府的行為對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源配置效率的影響。在中國，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)是非常值得注意的一個(gè)現(xiàn)象。所謂產(chǎn)業(yè)同構(gòu)就是產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)類型很相似。例如大多數(shù)省份都將汽車產(chǎn)業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè)，很多城市都在搞硅谷等。國家一旦制定出一些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，各個(gè)地方都會一哄而上。結(jié)果每個(gè)地方發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都高度雷同。同時(shí)，又必然是小規(guī)模的，在總量上是產(chǎn)能過剩的。

更麻煩的是，這些過剩的產(chǎn)業(yè)最終要在市場上經(jīng)過競爭的洗禮，結(jié)果就一定會有一些地方的產(chǎn)業(yè)相對缺乏競爭力。于是，地方政府就會采取干預(yù)的方式，通過保護(hù)本地企業(yè)來維持它們的生存。甚至在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時(shí)候，有地方政府下發(fā)紅頭文件，要求本省政府和企業(yè)優(yōu)先采購本地生產(chǎn)的產(chǎn)品來“過冬”。

根據(jù)前面講的邏輯，全國范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)必然帶來惡性競爭和市場分割。從短期講，地方政府用市場分割的方式保護(hù)本地企業(yè)，似乎的確是對本地的增長有好處。但從全國看，中國經(jīng)濟(jì)卻陷入了一個(gè)“囚犯困境”，每一個(gè)地方政府采取的地方主義的理性行為，卻導(dǎo)致了一個(gè)巨大的集體非理性，體現(xiàn)為產(chǎn)能過剩、妨礙競爭，以及由于產(chǎn)業(yè)規(guī)模過小導(dǎo)致的各種效率損失。

地方政府的指揮棒

在以鄰為壑的經(jīng)濟(jì)增長模式背后，作為問題之源的某些特定產(chǎn)業(yè)的一哄而上局面又是怎樣產(chǎn)生的？原因仍然要從地方政府的行為去找。在當(dāng)前體制下，上級政府對地方政府的考核仍非常看重經(jīng)濟(jì)增長和招商引資。同時(shí)，由于政府稅收有相當(dāng)大的一個(gè)部分來自增值稅，而增值稅又是基于生產(chǎn)的。因此對政府而言，生產(chǎn)活動(dòng)在哪里，地方政府的稅收就在哪里。這樣政府行為當(dāng)然就是拼命擴(kuò)大生產(chǎn)。

難道地方政府不知道本地產(chǎn)業(yè)有可能會在市場上缺乏競爭力嗎？是的，地方政府的確可能知道本地產(chǎn)業(yè)沒有市場競爭力。但對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，市場上誰強(qiáng)誰弱已經(jīng)非常清楚，在一些新興的產(chǎn)業(yè)就未必如此。比如汽車和光伏，即便是在當(dāng)前缺乏技術(shù)的地方，政府都會想，如果我現(xiàn)在不干就會坐失良機(jī);如果干了，產(chǎn)業(yè)在成長過程當(dāng)中，有可能通過學(xué)習(xí)來積累本地的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，也許還有成功的可能性。再加上地方政府一任期限只有短短幾年，長期是否有競爭力的問題并非本屆政府所關(guān)心。如果當(dāng)前招商引資成功了，企業(yè)開工了，政績就已經(jīng)好看了。

這樣的現(xiàn)象可以說在過去30年歷史里一直存在，只是重復(fù)建設(shè)的對象從彩電升級成了汽車和光伏。很多學(xué)者指出，這樣的現(xiàn)象非常不合理，但地方政府又樂此不疲。就在前不久，我在西南一個(gè)欠發(fā)達(dá)省份調(diào)研，當(dāng)?shù)氐囊恍┭芯空哌€在私下抱怨，當(dāng)?shù)氐闹饕I(lǐng)導(dǎo)不知道怎么頭腦發(fā)熱，要在當(dāng)?shù)匕l(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)，全然不顧當(dāng)?shù)厥欠裼邪l(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，也全然不顧汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在全國遍地開花的事實(shí)。

擺正“扭曲之手”

無論是通過案例研究，還是通過大樣本的數(shù)據(jù)分析，我們都可看到，如果政府取代市場就會引發(fā)一系列問題。比如，地方政府喜歡發(fā)展高大上的產(chǎn)業(yè)，利用政府干預(yù)來加快資本積累，其結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)的資本深化速度非?？?。

按道理講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的國家，每單位工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長所帶來的就業(yè)增長是更少的。而中國工業(yè)增長創(chuàng)造就業(yè)的能力，比一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段領(lǐng)先于中國的國家來得更弱。更危險(xiǎn)的是，這種被我稱為“過度資本深化”的過程，恰恰是在中西部省份來得更為明顯。而常理上，這些省份恰恰是勞動(dòng)力相對來說更為豐富的省份，應(yīng)該發(fā)展相對勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)。

過度資本密集化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，導(dǎo)致工業(yè)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于服務(wù)業(yè)發(fā)展的速度，工業(yè)化的進(jìn)程也遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口的城市化進(jìn)程。在收入分配上的體現(xiàn)，則是這樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式造成勞動(dòng)收入占國民收入之比下降。而勞動(dòng)收入增長不夠快又制約了消費(fèi)的增長，反過來，使得既有的資本密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

由于地方政府和國有企業(yè)的投資很多都是通過借債來實(shí)現(xiàn)的，這樣的投入多產(chǎn)出少的發(fā)展模式就進(jìn)一步體現(xiàn)為政府負(fù)債的上升。數(shù)據(jù)顯示，地方政府負(fù)債占GDP的比重比較高的省份，恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對比較低的省份，也就是那些更為積極地采取政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)“升級換代”的省份。

如何克服地方政府的產(chǎn)業(yè)政策所帶來的低效率問題？

最為重要的是處理好市場和政府的關(guān)系。在一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家，如果市場真正成為配置資源的決定性力量，那么政府職能就是更好發(fā)揮它的作用，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律。

換言之，當(dāng)前地方政府采取大干快上，深度干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)成長的方式在很大程度上是違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。認(rèn)識到這一點(diǎn)，在地方政府官員的考核機(jī)制里就不應(yīng)該片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長、招商引資和稅收指標(biāo)，而應(yīng)該更為關(guān)注地方政策所造成的一系列后果，比如對于民生的忽略，還有環(huán)境破壞和政府債務(wù)增長。

同時(shí)，中央政府應(yīng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大公共服務(wù)和有回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不要讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出過于依賴本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收，這樣就可以在很大程度上減緩地方政府注重短期經(jīng)濟(jì)增長的沖動(dòng)，以及隨之而來的地方間的重復(fù)建設(shè)和市場分割行為。華中科技大學(xué)的范子英曾有過一項(xiàng)研究，用中國的數(shù)據(jù)說明中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的確可以有效地減緩地方政府市場分割的行為。

我自己時(shí)常有機(jī)會接觸到地方政府官員，聽到他們對于中國經(jīng)濟(jì)的各種看法。近來，我聽到的一種觀點(diǎn)認(rèn)為中國和其他國家不一樣。在這里，政府非常強(qiáng)大，理論和數(shù)據(jù)分析的結(jié)果都沒意義。這樣無比自信的話與十八屆三中全會提到“市場應(yīng)該成為配置資源的決定性力量”背道而馳。市場成為資源配置的決定性力量，政府只是更好地發(fā)揮它的作用，這意思是說政府應(yīng)該去彌補(bǔ)市場的不足，而不是和市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律來個(gè)“反向操作”。

作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、復(fù)旦大學(xué)教授