古代中國的官員是由科舉出身的讀書人組成，因此人們?nèi)菀讓⑵湎胂蟪筛挥薪甜B(yǎng)、知識淵博，具有學者、哲學家色彩的政治家群體。不過很奇怪，由知識分子組成的官場主流文化卻遠非知識分子文化，甚至是反知識分子的。這在很大程度上是因為，在真實的政治過程中，主導的價值觀影響并非來自讀書的“官”，而是來自做事的“吏”。

中國古代的官場人士有3個主要稱謂：官、僚、吏。一般來說，只有朝廷任命的政府主官才可以稱為“官”（通過推薦、科舉或捐官等）；輔助型而非決策型官員被稱為“僚”或僚屬；而一般的辦事人員則只能稱為“吏”。

主要由讀書人構(gòu)成的“官”號稱主管地方事務，但實際上扮演的是代理朝廷教化百姓的牧師角色。即讀書人之理想，不是知識，而是德行，所謂“大學之道，在明明德”。這也不難理解為何在文官的職業(yè)道德中，修身最為重要，對于官員最大的褒獎就是“清官”。而對于吏來說，辦事水平、精明練達才是其最重要的評價標準。這樣看起來，“清官”與“能吏”倒是最佳的官場組合。但現(xiàn)實卻完全不是那么回事，在實際的施政過程中，兩者并未在德、能上相互彌補，而是以自身之所欠缺改造了對方，使得古代官場風氣奄然。

與出身知識分子的官僚不同，吏的社會地位向來不高。他們沒有資格參加科舉考試，連農(nóng)民都不如；在衙門中做吏的，多有市井無賴，也因此吏常常被目為下九流之徒，與妓女乞丐戲子并列。在等級制度下長期處于被歧視的地位，其社會心理扭曲是可以理解的。而另一方面，被歧視的吏卻掌握著治理的實權(quán)。由于中央集權(quán)下官員并非出自本地選舉，而是來自朝廷任命，因此經(jīng)常頻繁調(diào)動，而吏則是從來不動的。出于對本地民情的諳熟和多年的實踐錘煉，吏往往成為地方實際的治理者。

顧炎武在《郡縣論》中指出：“所謂百官者虛名，而柄國者吏胥而已。”也就是說古代中國的基層治理：官名吏治。由此導致“州縣之弊，吏胥窟穴其中”，“養(yǎng)百萬虎狼于民間”，“天下有吏之法而無朝廷之法”。在道德上鄙視他們，卻把權(quán)力交付給他們，古代中國這種人格分裂式的安排，成為基層執(zhí)法者們掌握實權(quán)、對官僚系統(tǒng)進行改造的最大心理動因。

治民先治吏，是歷代王朝共同的政治經(jīng)驗。但問題是，在權(quán)力向上集中的國家里，正式制度越到基層越是乏力。在中國，官可以從知縣逐級升遷，前程遠大。至于社會地位較低的吏呢？其上升空間相當有限。既然不能獲得政治前途，孜孜著力于眼前利益就不難理解。對吏而言，貪污不但意味著財富增加，也是他們在政治上證明自身存在價值的途徑。由是，一切阻礙他們獲取利益的制度都為他們所不容。

雖然他們無力推翻法規(guī)和制度，但可以對其暗中加以改造。經(jīng)常使用的扭曲制度的方式包括：陽奉陰違、細節(jié)糾纏、拖延流產(chǎn)、游說主官等等，這些上不得臺面的措施往往還很有效。有學者考察，清代的貿(mào)易制度實際上受到辦事人員的掌控相當嚴重，高高在上的洋大人也不得不通過行賄來達成正常的貿(mào)易目的。所謂“閻王好見，小鬼難纏”，說到底就是吏相對于官的優(yōu)勢地位。

不過，“吏”以其私利來決定國家政策執(zhí)行的方向，其最嚴重的后果還不是腐敗，而是導致國家政治生活，特別是基層政治的非制度化。與吏共治的情境使得國家制度在經(jīng)常被杯葛的情況下難以演進。因為“吏”的利益大多通過正常的制度化途徑無法實現(xiàn)，法治化更會縮小其生存空間和獲利可能，因此這個群體在政治上的需求就是國家政治體系的非制度化。他們也因此成為法治的最大敵人和潛規(guī)則最強有力的執(zhí)行人。

如果這個說法成立的話，將導致我們對中央集權(quán)體制的重新理解—“官名吏治”的政治結(jié)構(gòu)實際上已經(jīng)架空了“中央集權(quán)體制”。美國漢學家費維愷考察了晚清政府的稅收情況，發(fā)現(xiàn)其國民收入中受中央控制的部分僅約3%，遠遠低于同期的許多現(xiàn)代化國家，這算是哪門子的中央集權(quán)呢？而中央政府無法調(diào)動全國資源對抗日本，這成為其在甲午戰(zhàn)爭中失敗的重要原因。時至今日，中國社會中許多高度依賴基層官員執(zhí)法的領域，如食品安全、藥物監(jiān)管、基層警務、掃黃打非、稅收征管、政府采購等都成為腐敗的高發(fā)區(qū)。法律在這些領域既顯乏力，制度也形同虛設，中國政治的法治化和現(xiàn)代化進程也因此而被拖慢。在這個意義上，對吏文化的反思自有其現(xiàn)實價值。