11月2日，十八屆中央紀委常委、最高人民檢察院副檢察長邱學強在接受媒體采訪時透露，中央已正式批準最高檢黨組提出的改革方案，將成立新的反貪污賄賂總局（以下簡稱“反貪總局”）。

消息一出，外界多關注于該機構的規(guī)格提升，即局長將由一名副部級檢察委員會專職委員兼任。更值得關注的是，這一已經(jīng)存在20年的機構如何調(diào)整職能配置，變成新的反腐敗專門機構，如何與十八大以來充當反腐“主力軍”的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)協(xié)同反腐，如何通過新一輪的司法體制改革突破檢察機關長久以來面臨的多重掣肘。

升格只是第一步

實際上，地方反貪局早就已經(jīng)“升格”，從目前地方的檢察院反貪局來看，一般局長都是高配一級，而且不少反貪局長還由副檢察長兼任。反貪總局是最高檢的內(nèi)設機構，其局長“高配”也并非首次，比如第三任局長王建明2004年擔任該職，2007年被提升為最高檢檢察委員會副部級專職委員。其繼任者陳連福原為最高檢瀆職侵權檢察廳廳長，2013年2月卸任反貪總局局長后，才升任最高檢檢察委員會副部級專職委員?，F(xiàn)任局長徐進輝原為反貪總局常務副局長，2013年9月才履新。

“最高檢曾經(jīng)討論過反貪總局更名的問題，學者提出的建議是改為職務犯罪偵查總局更名副其實，但是中央很難再批一個新的機構，就仍然沿用了這個名字?！敝袊嗣翊髮W法學院教授何家弘向《南風窗》介紹說。2006～2008年，何家弘曾在最高檢掛職，擔任瀆職侵權檢察廳副廳長。

從近期來看，在高壓反腐態(tài)勢下，今年至今反貪總局直接查辦和組織指揮辦理的省部級專案已有20件。其中，比較受關注的是國家發(fā)改委系列案件和中央電視臺系列案件。

升格至副部級的反貪總局將定位為“集中精力直接查辦大案要案”。盡管在人們的印象中，這一法定的腐敗犯罪偵查機關反腐上的“存在感”較弱，但事實上，在其1995年成立后的一段時期，曾發(fā)揮著重大作用，先后參與查辦了北京原副市長王寶森案、上海原市委書記陳良宇案等一系列大案要案。從近期來看，在高壓反腐態(tài)勢下，今年至今反貪總局直接查辦和組織指揮辦理的省部級專案已有20件。其中，比較受關注的是國家發(fā)改委系列案件和中央電視臺系列案件。截至目前，共立案查辦國家發(fā)改委系統(tǒng)11人，包括國家能源局原副局長許永盛、新能源司原司長王駿、核電司原司長郝衛(wèi)平、煤炭司原副司長魏鵬遠等。

隨著反腐走上制度化和法治化軌道，各級反貪部門除了接受紀委移交的案件，更多將進行直接偵辦。而以目前的檢察體制和辦案力量來說，的確很難與法治框架下的常態(tài)化反腐對接。

“我們這里的反貪局從辦案量上呈緩慢上升趨勢，但在一定時期出現(xiàn)過下降趨勢。”在北京市某檢察院檢察官羅振看來，檢察機關辦案成效確實受到多方影響。尤其是修改后的刑訴法實施以來，更加注重對犯罪嫌疑人權利的保護，檢察機關需要時間適應新的變化。比如，律師可以不經(jīng)檢察機關批準而會見嫌疑人，實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)律師會見后，嫌疑人翻供的情況。

羅振就曾親身辦理過一起這樣的案件，在采取強制措施前，犯罪嫌疑人承認了收受數(shù)十萬元的事實，在對其進行訊問的過程中，均進行了全程錄音錄像，并讓其親筆書寫涉嫌犯罪的事實經(jīng)過。但采取刑事拘留強制措施的第二天，律師前往看守所會見后，該犯罪嫌疑人否認那筆錢系其受賄。

法院最后還是采信了檢察院的證據(jù)?！安贿^，這只是特例，之前的口供和銀行轉(zhuǎn)賬記錄都是關鍵證據(jù)。更普遍的情況是，嫌疑人一開始就不承認，對大額財產(chǎn)也多以借款等理由為解釋，很多時候就不了了之。”羅振說，再加上目前檢察機關的偵查模式比較傳統(tǒng)，信息化偵查格局尚未形成—比如上述案例中，賬戶是一家銀行一家銀行去查，有時候銀行3個月都沒有回音，遠不適應目前形勢下職務犯罪偵查的需要。

最高人民檢察院副檢察長邱學強也坦承：“（反貪總局）成立20年，一些影響辦案成效的問題逐漸暴露出來，特別是機構設置不合理、力量分散、案多人少、統(tǒng)籌乏力、裝備落后等問題日益凸顯?！?/p>

隨著職務犯罪向系統(tǒng)化、區(qū)域化、家族化、群體化趨勢演變，特別是在保持腐敗案件查處力度的要求下，能力和力量都存在不足的反貪部門，顯然無法扮演反腐新利器的功能。“升格”使得反貪部門在權威性和話語權上有所擴大，但只是第一步。

一局二廳合并？

“除了反貪總局，最高檢還有瀆職侵權檢察廳、職務犯罪預防廳和檢察信息技術中心，都和反貪有關。但其實這些工作之間都有關聯(lián)，比如瀆職案件往往和腐敗有關系，所以幾個部門在工作上有重復。”何家弘說。他認為，這是一種分散型的偵查體制，這種體制，很難承擔反腐“主力軍”的功能。

最近，最高檢邀請專家咨詢委專門討論檢察體制改革的落實，作為專家咨詢委的成員之一，何家弘也提出了自己設想已久的建議：首先是加強一線辦案人員的力量，不再按照案件種類設置，比如改變現(xiàn)在的一處負責瀆職案件、二處負責受賄案件的劃分，按照地域來實現(xiàn)跨行政地區(qū)劃分。涉及司局級以上的由反貪總局直接立案偵查?；鶎訖z察院可以取消反貪部門的設置，整個反貪系統(tǒng)設立成三級、垂直領導的體制?！斑@也符合四中全會提出的探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件的精神?！?/p>

在《南風窗》記者的采訪過程中，多位專家都認為目前的反貪總局、瀆職侵權檢察廳、職務犯罪預防廳很可能合并，形成“團隊作戰(zhàn)”。這也能激活目前很難發(fā)揮重要作用的反瀆職和預防職務犯罪。

以瀆職侵權檢察廳為例。該部門于2000年由“法紀檢察廳”更名為“瀆職侵權檢察廳”，地方檢察機關的法紀檢察部門也同時更名。2005年5月，最高檢發(fā)出通知，地方各級檢察院反瀆職侵權工作機構更名設局，各地反瀆職侵權部門相繼從科、處變成局。當時的改革也是為了通過提升行政級別提升辦案力度與威信，增強與地方保護主義博弈的力量。那一時期發(fā)生了很多涉及瀆職的案件，1999年重慶綦江大橋垮塌事故、2001年廣西南丹透水事故、2003年安徽阜陽偽劣奶粉事件等，暴露了嚴重的行政“亂作為”、“不作為”的問題?！爸醒腴_始意識到，除了貪腐，官員瀆職也是很大的問題?！焙渭液胝f。

不過，“升格”對于反瀆職侵權局樹立權威的助益有限，很多地方一年也辦不了一個瀆職案件。檢察官羅振說：“從案件性質(zhì)來講，瀆職類案件的危害后果一般要遠遠超過貪污賄賂類案件的案件后果。但瀆職類案件往往出發(fā)點是為了工作。違法強拆很具有代表性，他們的這種行為在有關領導看來往往是‘好心辦壞事’甚至是‘好心辦好事’，因此查處此類案件時，往往阻力非常大，經(jīng)常會出現(xiàn)個別單位的主要負責人去各級檢察機關說情的情況。”上級也要求對此類案件“慎立案，慎用強制措施”。有些案件，囿于中國人的傳統(tǒng)觀念，嫌疑人沒有被采取羈押性的強制措施時，其他人就不愿意作證或者提供有關材料。

按照十八屆四中全會決定提出的方案，檢察機關反瀆職、治理“亂作為”、“不作為” 都將得到強化。如果以一局二廳合并為思路進行檢察體制改革，新的反貪總局將會是一個集反貪、反瀆職在內(nèi)的大機構。

反貪總局如何定位，有沒有必要從檢察系統(tǒng)中分離出來，成立一個新的類似于香港廉政公署的部門，此前曾經(jīng)被廣泛探討。很多法學家提出，檢察機關應該只承擔公訴功能。而從目前的思路來看，反貪總局會借鑒廉政公署的經(jīng)驗，但重點還是放在提高權威性、辦事效率和決策執(zhí)行力上。

那么，集中精力直接查辦大案要案，就涉及與目前反腐“主力軍”紀檢系統(tǒng)的關系如何處理的問題。

紀委和反貪部門之間

目前黨紀、政紀、法律三方面共同反腐，以高官的查處來說，一般是從中紀委、監(jiān)察部到反貪總局，也即從黨內(nèi)程序、行政程序到司法程序。盡管紀委主導辦案力度更大，但要推進依法治國，紀檢系統(tǒng)與檢察系統(tǒng)必然要在移交案件上更具程序性和規(guī)范性。

相關專家表示，現(xiàn)在紀委辦案的時間逐漸縮短了，也會請檢察院提前介入，但大案還是基本查實了才移交。羅振所在的檢察院近年辦理了大量中紀委和市紀委移送的案件，他向《南風窗》記者描述了紀委向檢察機關移交案件的兩種情況：一種是紀委利用其自身的力量，成立專案組查清涉案人員涉嫌犯罪的事實，而后向檢察機關移送;第二種是紀委牽頭，成立由多部門包括檢察機關人員在內(nèi)參加的專案組，以紀委專案組的名義開展相關調(diào)查工作，同時發(fā)揮檢察機關的專業(yè)能力。實踐中，辦案模式以后者居多，因為紀委的人力遠遠不夠。

不過，不管哪一種辦案模式，通常在紀委的調(diào)查階段，就已基本查清涉案人員涉嫌犯罪的事實，移交給檢察機關以后，檢察機關所做的工作就是言詞性證據(jù)的證據(jù)轉(zhuǎn)化和其他證據(jù)的查遺補漏?！凹o委通過工作獲取的言詞性證據(jù)材料，不能直接作為證人證言，或者犯罪嫌疑人供述來使用。但是可以作為書證使用，書證也是刑訴法規(guī)定的一種證據(jù)形式。為了保證證據(jù)的效力問題，我們通常在工作中會對言詞性證據(jù)進行轉(zhuǎn)化，在進行證據(jù)轉(zhuǎn)化的過程中，可能檢察機關所做的工作跟紀委所做的工作有一定的重疊性，但不會完全重復，因為其他書證、物證等都是可以作為證據(jù)來用的?！绷_振說。

案件移交后，檢察機關要對紀委已經(jīng)查清的事實，再重新偵查一遍，絕大多數(shù)證據(jù)需重新轉(zhuǎn)換，從而造成一些重復勞動，嫌疑人借案件移交和證據(jù)轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)翻供的現(xiàn)象，也時有發(fā)生。反貪總局首任局長羅輯在2013年接受媒體采訪時，就曾提到了這一現(xiàn)實：上世紀90年代初期，紀委和檢察院有一個互相移交線索的規(guī)定。辦案過程中，紀委發(fā)現(xiàn)嫌疑人構成犯罪了就應該將其移交給檢察機關，檢察機關發(fā)現(xiàn)相關人員違紀了就得將其移交給紀委。但是后來發(fā)生了變化，紀委在辦案的過程中，發(fā)現(xiàn)被審查的對象涉嫌犯罪后，往往都是把涉嫌犯罪的事實全面查清后，再移交檢察機關立案偵查。這樣案件在紀委停留的時間會比較長。

新的反腐制度建設一方面以執(zhí)政黨的紀委系統(tǒng)為核心，推進黨內(nèi)反腐;另一方面是推進以檢察系統(tǒng)為核心的司法機關反腐機制建設。反腐的協(xié)同效應能否真正形成，新的反貪總局與中紀委如何銜接，尤其是大案要案的查處上，對大老虎形成威懾力，還需要關系的進一步理順。

地方反貪部門首先面臨的是一線辦案力量不足的問題，“目前很多地方的反貪和反瀆職部門不直接查辦案件，多是督辦、交辦、協(xié)調(diào)的方式，他們自己的說法是‘大懶支小懶’。大家都當監(jiān)工，誰去查辦案件呢？所以真正一線查辦案件的力量不足?！焙渭液胝f。

更為關鍵的是，能否實現(xiàn)獨立的檢察權？“各級檢察院最容易受地方領導干預的就是反貪偵查，有的地方一把手非常重視反貪局長的人選，甚至誰當檢察長都不重要，這使得反腐敗的力量受到很大影響。”何家弘說。當過基層檢察官的滑力加對此深有感受：“像我們檢察院辦案子，對于處級干部的偵查，必須向上級進行請示，比如首先要向區(qū)委書記、區(qū)長請示，區(qū)里的干部違法亂紀，他們要是不同意，就沒法查。而且檢察院的財政撥款權在他們那里，檢察長要和區(qū)里搞好關系，才能爭取來更多的辦案經(jīng)費以及解決干部的職稱級別問題，作為回報，檢察院肯定要聽區(qū)里的。”

去地方化、去行政化也是此輪司法體制改革所要解決的實質(zhì)性問題。因此，新反貪總局機構改革是否能夠參照中紀委改革的經(jīng)驗，形成垂直管理體制，備受人們關注。