7月9日，張愛玲帶著12歲的兒子乘火車回到老家——山西大同天鎮(zhèn)縣。這是她一家三口在北京生活十多年后，第一次分離。

此前，經(jīng)過數(shù)月努力，仍未能叩開北京市公立中學的大門，張愛玲不得不放棄北京的工作，回到老家縣城租房，成為一個全職陪讀媽媽，而她的丈夫則繼續(xù)在北京經(jīng)營一家汽修廠。

在這個暑假之前，張愛玲的孩子在北京市朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)的一所私立學校讀六年級。按學區(qū)劃分，孩子畢業(yè)后本來應(yīng)該進入奶子房中學讀書。由于今年北京市的“幼升小”“小升初”明確了學籍管理的新規(guī)定，部分區(qū)縣還提出了繳納社保的新要求，張愛玲在初中報名之前回鄉(xiāng)托人補辦學籍手續(xù)，但因為未繳納社保，最終未能拿到奶子房中學的借讀證。

她的遭遇并非個案，張愛玲說，“孩子一個班54名學生，大部分都已經(jīng)回了老家?！?/p>

自5月開始，在通州、朝陽、海淀等區(qū)，非京籍的家長們一直在為孩子上學而四處奔走。

5月19日，近200名通州區(qū)的非京籍家長來到北京市政府和信訪辦，要求統(tǒng)一安排孩子上小學。

6月16日，以崔各莊鄉(xiāng)和十八里店鄉(xiāng)為主的120多名朝陽區(qū)非京籍家長前往區(qū)教委爭取入學權(quán)，期間發(fā)生沖突。

6月18日，海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)的60余名非京籍家長不滿孩子被分配到附近的私立小學——北京尚麗外國語學校，集體到海淀區(qū)教委請愿。

6月21日，張愛玲和300余名非京籍家長帶著他們的孩子來到北京市政府和信訪辦門前請愿。隊伍最前端的孩子們舉著“孩子要上學”的小紙牌，和大人們一起呼喊著這句口號，一些媽媽忍不住當場 失聲痛哭。當天下午，一位北京市教委官員在市信訪辦內(nèi)接見了18位家長代表，他們分別來自朝陽區(qū)18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但當天夜里，崔各莊鄉(xiāng)家長代表和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表卻陸續(xù)接到有關(guān)方面的警告。

和非京籍“幼升小”遭遇類似困境的，還有部分像張愛玲這樣的非京籍“小升初”學生家長，他們的孩子此前就讀于不具有發(fā)放學籍資格的私立小學，在升初中時，需要補辦學籍號和提交審核材料。

就在一個月以前，因戶籍問題而無法報考北京市高中的九名初三學生及其家長將北京教育考試院告上法庭。6月12日，該案在海淀區(qū)法院開庭，7月11日，該案一審判決家長敗訴。

通州區(qū)的五名“幼升小”非京籍家長，也于7月7日向通州區(qū)法院遞交訴狀，起訴通州區(qū)和北京市教委。家長們被告知，要到7月16日，才會知道訴訟是否被受理。此外，朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)、十八里店鄉(xiāng)的“幼升小”非京籍家長也正醞釀起訴。

從表面上看，政策決策過程的不透明和搖擺不定，導(dǎo)致了今夏北京這場“教育權(quán)保衛(wèi)戰(zhàn)”的爆發(fā)。然而深入分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的教育資源投入和管理機制不順，以及對外來人口的強硬控制思路，才是導(dǎo)致矛盾激化的深層原因。

入學門檻升高

4月18日，北京市教委發(fā)布有關(guān)2014年義務(wù)教育入學的文件，要求在北京接受義務(wù)教育的非京籍適齡兒童，其父母須提供“五證”，即在京務(wù)工就業(yè)證明、在京實際住所居住證明、全家戶口簿、在京暫住證及戶籍所在地無監(jiān)護條件證明。

實際上，北京此次出臺的文件并不新鮮。

從2012年以來，北京市教委即已對非京籍學生提出審核“五證”的要求。但在今年的文件中，北京市教委特別授權(quán)各區(qū)縣“結(jié)合實際制定實施細則”。

此后，多個區(qū)都公布了嚴格的“五證”規(guī)定。

比如，東城區(qū)要求父母雙方均在本區(qū)務(wù)工并居?。回S臺區(qū)則要求父母至少一方在該區(qū)務(wù)工；海淀區(qū)要求父母雙方的暫住證須在2014年3月1日前在本區(qū)辦理；昌平區(qū)則要求父母雙方持有2013年12月31日以前頒發(fā)的暫住證，且不能斷檔。

此外，還有一些在“五證”的基礎(chǔ)上增加社保證明審核條件。如通州區(qū)要求父母雙方在2013年1月至2014年3月間在本區(qū)域內(nèi)繳足12個月的社保；朝陽區(qū)也要求父母雙方必須在本區(qū)繳納社保，這一條成為該區(qū)非京籍兒童無法通過審核的主要原因。

“2014年的5月和6月，對全體非京籍適齡入學兒童家長而言，是一個黑色、屈辱、憤怒的季節(jié)?！背枀^(qū)崔各莊鄉(xiāng)的部分非京籍家長在一份《路在何方》的信訪材料上這樣描述。

在經(jīng)歷了一個多月沒有任何反饋的漫長等待之后，6月13日，朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)政府答復(fù)稱，僅有25人入學材料審查通過，另有13人送交二次審查。這對于該鄉(xiāng)已遞交“幼升小”材料的500名非京籍學生來說，是杯水車薪。

對于家長們的質(zhì)疑，北京市教委在5月26日答復(fù)朝陽區(qū)非京籍家長時表示：“區(qū)縣制定實施細則都是經(jīng)過區(qū)政府同意的，市教委不能干涉。因為基礎(chǔ)教育在區(qū)縣，市教委不直接管任何一所學校。在義務(wù)教育入學這塊，區(qū)縣政府是負主責，我們是業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門?！?/p>

令家長們更困惑并難以接受的，是入學政策的搖擺和模糊。

朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)在5月5日“幼升小”報名開始時，并未提及有關(guān)社保的審核條件。當家長們幾天后前去遞交“五證”時，才得知“父母雙方必須有社?！边@一要求，而“社保必須在本區(qū)繳納”更是在之后才聽說。

5月9日朝陽區(qū)教委收到家長的反映情況后，當天下午崔各莊鄉(xiāng)政府表示將放寬審核條件。

“但6月13日時，鄉(xiāng)政府才告訴我們可以在5月25日以前在本區(qū)補繳半年，為什么不早一點告知我們呢？”一位家長表示不解。

此后， 5月26日、27日，鄉(xiāng)政府分兩批公布了69人審核通過名單。當這些家長去領(lǐng)取借讀證時，戲劇性的一幕發(fā)生了：27日這天上午去的家長領(lǐng)到了借讀證，下午去的家長就被告知“借讀證停止發(fā)放”。一位傅姓家長空手而歸，“鄉(xiāng)政府的人告訴我說錄錯了?！?/p>

十八里店鄉(xiāng)的一位家長抱怨：“政策說變就變，5月23日之前沒有社保也發(fā)了借讀證，6月17日又從村委會和學校發(fā)放了一批。”

6月21日，18名朝陽區(qū)家長代表在信訪辦與教委官員會面，提出疑問：“為什么第一批、第二批、第三批審核通過的入學材料和現(xiàn)在的要求不一樣？為什么政策一月三變，又不提前告知和公開？”“官員答復(fù)說這就是政策，他回答不了，就散場了?！币晃惶釂柤议L轉(zhuǎn)述當時的情景。

在這次會面中，家長們從教委官員那里得到一個并不確切的信息，最后一批審核通過的名單將在7月10日前公布，條件是父母雙方能提供六個月社保繳存證明。但至7月10日時，受訪家長并沒有看到這份名單。

隨著家長們越來越強烈的質(zhì)疑之聲，北京市教委5月29日曾發(fā)布聲明，強調(diào)非京籍兒童“五證”不全將不能在北京入學。聲明還表示，按照教育部對無學籍流動學生的管理要求，在不合格學校就讀的，不能建立學籍；沒有學籍回戶籍地就讀的，戶籍地學校必須依法接收并建立學籍。也就是說，戶籍所在地政府有責任接收回鄉(xiāng)就讀的學生并解決學籍問題。

而對受到指責的政策公示不及時、一些區(qū)縣對暫住證和社保的要求不合理，以及如果不符合要求是否有補救措施等內(nèi)容，聲明未涉及。

夾縫中的打工子弟

正當非京籍家長們?yōu)椤坝咨　苯诡^爛額的時候，朝陽區(qū)19所打工子弟學校的1萬多名在讀學生也可能陷入無書可讀的困境。

6月30日、7月1日兩天，這些學校遭到朝陽區(qū)教委的聯(lián)合執(zhí)法，無一例外都收到了7月8日之前完成整改的通知。

“名為整改，實際上就是要再取締一批打工子弟學校?！背枀^(qū)自強實驗學校校長韓海學說，他所在的學校也在整改之列。

朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)、高碑店鄉(xiāng)部分打工子弟學校的家長已收到村委會、居委會和鄉(xiāng)政府的電話通知?！罢f學校辦不了了，讓去學校取單據(jù)，讓孩子轉(zhuǎn)學回鄉(xiāng)。”宏翔學校學生鄧欣然的媽媽說。

2011年，北京的朝陽、大興和海淀區(qū)曾開展集中取締，20所打工子弟學校被關(guān)閉，此后全市仍保留了60余所未經(jīng)審批打工子弟學校，其中19所位于朝陽區(qū)。

朝陽區(qū)自強實驗學校在2011年時被關(guān)閉了一所分校，該校校長韓海學說，“學生被分流到附近的公立學校和打工子弟學校，另一所分校沒法分流學生，才被保留下來?！?/p>

“今年的整改沒有分流方案，區(qū)教委告知讓學生們直接回老家?！?月30日，韓海學從朝陽區(qū)教委等聯(lián)合執(zhí)法人員口中得知， “這是領(lǐng)導(dǎo)的意見，符合流動人口管理的大趨勢，希望你們配合?！?/p>

這讓兩個女兒都在朝陽區(qū)自強實驗學校就讀的施恒陷入深深的憂慮?！跋朕D(zhuǎn)學，但公立學校不接收，因為我們兩口子雙農(nóng)戶口沒辦過社保，如果把孩子送回河北邯鄲老家，父母年紀大了又照顧不了，難道要把我們一家逼回農(nóng)村？”施恒和妻子在京十年，一直在建筑工地工作。

“朝陽區(qū)教委的工作人員曾建議我們這里的學生回老家去領(lǐng)個學籍號，再回來借讀?！焙晗鑼W校董事長楊兵說。

但許多未審批打工子弟學校的校長都表示學生們在回鄉(xiāng)辦學籍號時遇到了各種困難。

根據(jù)教育部2013年9月1日開始實施的《中小學生學籍管理辦法》，全國2億中小學生將獲得終身不變的學籍號，并進入全國統(tǒng)一的電子學籍管理系統(tǒng)，今后需憑學籍檔案參加一系列升學考試。北京市也從今年開始對“幼升小”和“小升初”全面啟用了信息采集系統(tǒng)，符合條件的適齡兒童都需要參加入學信息采集獲得學籍號，并納入電子學籍管理。

而沒經(jīng)過審批的私立學校不在學籍管理之列，沒有學籍，意味著未來不能參加中考和高考。

大興區(qū)建新莊學校有在校生1300余名，“要開轉(zhuǎn)學證明的有七八十個學生，學籍號辦下來的才十多個”。校長羅亮說。

今年3月以來，朝陽、大興、海淀、昌平、通州等各區(qū)的家長、學生和打工子弟學校校長，曾多次去教育部、北京市和各區(qū)縣教委，請求戶籍所在地和北京市學校接納約7萬名非京籍學生的學籍。

5月19日，教育部印發(fā)了《關(guān)于做好無學籍流動學生管理工作的通知》，要求各地“妥善安排返回原籍的無學籍學生入學，并通過全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)查重后為其新建學籍，不得以無學籍為由拒絕接收其入學”。

學生家長施恒為孩子的學籍也多次往返河北邯鄲老家?！霸谀纳蠈W在哪辦學籍，老家的學校都是這樣答復(fù)”他說。

宏翔學校學生鄧欣然的媽媽向戶籍所在地重慶市學校咨詢后，得到的答復(fù)是“要在這里辦學籍，每年需要回來考試”。顯然，教育部的文件并無法解決家長和孩子的現(xiàn)實困境。

中考壁壘

學籍管理給今年北京2.2萬名參加中考的非京籍學生也帶來難題。

6月24日，人大附中朝陽分校的非京籍初三學生菁菁（化名）走入了中考考場，與北京籍同學的準考證不同，她的“考生類型”一欄標明為“非京籍無報考資格”。這意味著她參加的是“借考”。

2010年開始，北京對于菁菁這樣的非京籍學生建立臨時學籍，以解決其入學問題。臨時學籍實行屬地管理，轉(zhuǎn)學時可以跨區(qū)縣流通。

從去年開始的全國統(tǒng)一的學籍管理取消了臨時學籍的屬地管理，統(tǒng)一到教育部的電子學籍行政管理。在北京隨之而來的變化是，所有的非京籍高中學生都排除在外，他們的臨時學籍被取消，也就意味著非京籍學生不可能像此前一樣，在北京讀到高三再回鄉(xiāng)高考。

對菁菁來說，即使通過了“借考”，她無法升入北京的高中，唯一的選擇是回到戶籍所在地，進入當?shù)馗咧?，未來才有可能參加高考?/p>

菁菁的父母16年前從國外歸來后，已在北京居住多年?！霸诒本┐蚱戳诉@么多年，沒想到孩子到高中階段會被逼回大連，面臨著和家人的分離?！彼母赣H說。

“去年12月學校開家長會傳達教委通知時，還告訴我們不用考慮京籍和非京籍的問題，今年4月2日再次通知時，就說北京所有的普通高中非京籍都不能報考了。我們再三向教委信訪，得到的答復(fù)就一個——回原籍。”菁菁的父親說。

5月18日，菁菁的父親和另外八名非京籍家長，將北京教育考試院訴至法院。

北京教育考試院在庭審中解釋：“非義務(wù)教育階段的受教育權(quán)是由戶籍所在地的人民政府來管理負責，北京作為非戶籍地，只是額外提供報考中職的途徑；各級人民政府是有分工的，在目前的教育體制和法律體制下，主要是由戶籍所在地承擔?！?/p>

原告代理律師胡貴云在答辯中稱，“目前沒有一部法律或者部門規(guī)章規(guī)定教育必須由戶籍地來承擔和管理?！?/p>

在提交證據(jù)時，原告已將北京市教委追加為被告。7月11日，海淀區(qū)法院對此案作出一審判決，駁回家長的訴訟請求，家長們表示將繼續(xù)上訴。

學位短缺與人口控制

來自北京市教委的統(tǒng)計顯示，今年該市約有16.06萬人參加小學入學信息采集，其中非京籍人數(shù)約占三分之一?！叭绻蛔鋈丝谂挪椋赐甑摹遄C’登記，非京籍會占到二分之一?！苯逃肯嚓P(guān)人士告知。

近年來，北京市已進入“幼升小”高峰期，其中，京籍和非京籍學生數(shù)量都有明顯增加，預(yù)計未來小學入學人數(shù)仍將持續(xù)增長。

據(jù)北京教育科學研究院副院長桑錦龍?zhí)峁┑臄?shù)據(jù)顯示，進入新世紀以來，非京籍學生在義務(wù)教育在校生中的比重顯著提升。

其中，從2001年起的十年間，非京籍小學生比重上升了近4倍，達到32.4萬人；非京籍初中生更是上升了10倍，達到9.3萬人。

朝陽區(qū)教委相關(guān)負責人介紹，今年該區(qū)僅京籍適齡兒童就達1.4萬人，而非京籍兒童的入學資格正在審核，目前該區(qū)已準備了3.1萬小學學位。去年該區(qū)小學學位就已吃緊，入學人數(shù)達2.1萬。

海淀區(qū)今年小學畢業(yè)生近2萬人，但入學的小學新生預(yù)計將達2.7萬人，存在7000多個學位缺口。海淀區(qū)教委有關(guān)負責人估計，該區(qū)明年入學人數(shù)增幅將比今年更大。

昌平區(qū)今年小學畢業(yè)生人數(shù)為5317人，但今年昌平幼升小的適齡兒童人數(shù)卻達到了1.45萬人，僅北京籍兒童就有8328人，學位缺口達9000余人。

就統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，北京全市處于學位緊張的狀態(tài)。

但北京市教委主任線聯(lián)平4月接受媒體采訪時，則對學位供應(yīng)較為樂觀。他稱，北京為改造學校的辦學條件、增加新的學校、補充相應(yīng)的教師、提供相應(yīng)的學位想了很多辦法。“從全市統(tǒng)一測算的數(shù)據(jù)來看，今年提供的學位能夠滿足需要入學孩子的需求?！?/p>

事實上，從2012年起，北京市和各區(qū)縣已開始了“中小學建設(shè)三年行動計劃”，北京市流動人口子女教育協(xié)會會長易本耀介紹，“學位總體能滿足需求，但分布不均”，三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)內(nèi)的城區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部閑置學位少，五環(huán)、六環(huán)以外遠郊地區(qū)閑置學位多。而流動人口大多集中在就業(yè)機會多的前者，致使局部學位供給不足。

此外，根據(jù)教育部的要求，包括北京在內(nèi)的19個大城市到2015年，100%的小學劃片就近入學，90%以上的初中實現(xiàn)劃片入學。到2017年，95%以上的初中實現(xiàn)劃片入學；每所劃片入學的初中95%以上的生源由就近入學方式確定。

為此，北京市教委規(guī)定，從今年起，義務(wù)教育階段入學將實行嚴格的計劃管理，將招生計劃和入學系統(tǒng)緊密聯(lián)系在一起。各區(qū)縣需按學齡人口數(shù)量、小學畢業(yè)生數(shù)量和中小學校辦學規(guī)模等制定招生計劃并報市教委備案，各校不得擅自增加招生名額，這意味著以往校長手中掌握的部分招生權(quán)被收緊。

同時，各區(qū)縣已陸續(xù)取消“共建生”和“推優(yōu)生”，再加上全市統(tǒng)一學區(qū)制、電子學籍管理，義務(wù)教育階段入學全面應(yīng)用信息采集系統(tǒng)等一系列管理手段，試圖解決擇校痼疾，然后，隨之而來的另一后果顯現(xiàn)——升學渠道收窄。

此次提高入學門檻，也被外界解讀為北京控制人口的一環(huán)。

北京教育考試院在6月12日的庭審中，就曾提及北京市的人口控制任務(wù)，以作為對其所做出的行政行為合法性的依據(jù)。

去年11月，中央提出“嚴格控制特大城市人口規(guī)模”的要求。

今年初，再次提出了北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位，確定了調(diào)整疏解非首都核心功能，有效控制人口規(guī)模的目標。

今年1月以來，北京市委書記郭金龍和市長王安順多次將控制人口過快增長列為未來的一個主要的施政目標。

這一思路迅速轉(zhuǎn)化為具體的政策。從去年底，北京著手人口疏解工作，對象主要為低端就業(yè)人口，動物園批發(fā)市場、大紅門服裝批發(fā)市場和新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等場所都被動員搬遷。

深層矛盾何解

21世紀教育研究院院長楊東平指出，這次升學政策調(diào)整波及的很多家庭，其實并不屬于政府想要“清除”的“低端勞力”，其中不乏畢業(yè)后留京工作多年，穩(wěn)定繳納社保，甚至已經(jīng)在京置業(yè)的白領(lǐng)人士。

“即便是最終需要疏散的‘低端人口’，他們所在的密集型市場明年遷出北京，今年還是要讓他們的孩子在京讀書。”楊東平說。

楊東平認為：“重整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是沒錯的，但不能用調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問題遮蓋流動兒童受教育的問題，這是兩個不同性質(zhì)的問題。保障流動兒童的教育機會應(yīng)是基本政策和價值取向，不能顧此失彼?！?/p>

中央教育科學研究所研究員儲朝暉也表示：“不能在《義務(wù)教育法》和《教育法》的框架之外來談教育問題。政策不能比法大?！?/p>

有教育部下屬研究機構(gòu)人士也指出，“學籍管理，不能成為地方政府推卸教育責任的工具，如果出現(xiàn)了流動的學生被排斥在流入地和流出地教育部門兩頭中間的情況，必須及時研究對策制止?！?/p>

上述人士在分析入學難背后的深層原因時表示，“中國義務(wù)教育管理體制以區(qū)縣為主，教育財政投入的主體也在區(qū)縣，那么工作在一個區(qū)縣，在這個區(qū)納稅交社保，居住在另一個區(qū)縣，卻要求該區(qū)為其子女教育買單，地方政府肯定沒有積極性?！?/p>

有統(tǒng)計顯示，在北京，一個公立小學學生的生均經(jīng)費達到了一年1.5萬元，位列全國第一，其次是上海和天津。其他省份大多只有幾千元。而教育財政的投入，中央和地方的配比在西部地區(qū)大概是4∶6，中部2∶8，東部自籌。

“非京籍學生的入學問題，可以嘗試通過市級統(tǒng)籌來解決?！?前述教育部下屬研究機構(gòu)人士表示。根據(jù)他們的研究，北京大量外來人口在城區(qū)工作但居住在郊區(qū)。

在這方面，上海既有經(jīng)驗和教訓(xùn)或可借鑒，上海市對流動兒童教改以來，率先實現(xiàn)了教育財政投入市級統(tǒng)籌，市級財政每年大約投入60億元來解決隨遷子女教育問題?！暗驗榈胤截敹愺w系沒改，至今這個機制也出現(xiàn)反復(fù)。”21世紀教育研究院副院長熊丙奇說。他認為，“建立省級統(tǒng)籌加中央轉(zhuǎn)移支付的教育經(jīng)費投入機制，才是地方政府真正能發(fā)揮積極性，改變教育資源不均衡的根本?！?/p>

此外，上海還通過托管學校，政府購買服務(wù)等方式來化解學位缺口?！肮k教育容納不了的，可以扶持民辦教育，通過購買學位的方式來解決，也是一種辦法?！敝醒虢炭扑逃哐芯恐行闹魅螀悄拗赋觥?/p>

楊東平呼吁，政府應(yīng)高度重視流動兒童教育政策的逆轉(zhuǎn)，真正落實流動兒童的教育保障?！氨本┖蜕虾?，至少應(yīng)該恢復(fù)到一年前的入學要求?！?/p>